Nieuws

Tien lessen uit tien jaar Natuurpact

Published on
4 december 2023

Tien jaar geleden decentraliseerde de overheid het natuurbeleid naar de provincies. Er kwam een Natuurpact met afspraken over de verwerving en inrichting van het Natuurnetwerk en het beheer van Natura2000-gebieden, de overgangsgebieden en verbindingszones. Na tien jaar evalueren het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en WUR de resultaten en trekken ze 10 lessen.

Les 1: Verwerving en inrichting van nieuwe natuur kost veel meer tijd en geld dan voorzien

In het Natuurpact was afgesproken dat de provincies 80.000 hectare nieuwe natuur zouden verwerven, maar na 10 jaar is slechts ruim 45.000 hectare verworven. De verwachting is dan ook dat na afloop van het Natuurpact in 2027 het doel nog niet gehaald is. Verwerving van grond duurt lang (minimaal vijf tot tien jaar) en de kosten zijn de afgelopen tien jaar gestegen.

Lees meer over les 1

Daar komt bij dat veel provincies hebben ingezet op vrijwillige verwerving van grond en zelfrealisatie van natuur door grondeigenaren. Meerdere provincies hebben geprobeerd de verwerving te versnellen, met behulp van provinciale inpassingsplannen, met onteigening als stok achter de deur, maar deze procedure kost ook veel tijd. Een andere strategie is om de beschikbaarheid van ruilgronden te verruimen. De provincie Utrecht richtte een strategische grondbank op en Noord-Brabant startte een grondruilfonds.

De Taskforce Versnelling adviseerde eind 2022 dat provincies meer de samenwerking moeten zoeken met derden – terrein-beherende organisaties, waterschappen, gemeenten en particulieren – en hen mede-eigenaar maken van de opgave. Daarbij zouden die partners ook een vergoeding of schadeloosstelling moeten krijgen. Voorts kunnen provincies natuurdoelen stellen bij het verpachten van grond. Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) biedt mogelijk opties om het geldtekort op te vangen om zo de verwerving van natuurgebied te realiseren.

Les 2: Voor langdurig natuurherstel is systeemherstel nodig

Sinds de jaren negentig worden in bestaande natuurgebieden herstelmaatregelen uitgevoerd. In vochtige ecosystemen – denk aan duinvalleien, voedselrijk moeras en vochtige heide en bossen - leiden deze maatregelen over het algemeen tot herstel van soorten en natuurdoelen. In de drogere ecosystemen in Oost- en Zuid-Nederland zijn de resultaten van herstelmaatregelen minder gunstig, omdat de natuur hier gevoeliger is voor stikstof en verdroging. Mede hierdoor is het perspectief op herstel in een vijfde deel van Natura2000-gebied zeer ongunstig.

Lees meer over les 2

De provincies zetten nu in op herstel van Natura2000-gebieden, met name in gebieden met stikstofgevoelige natuur, maar nemen nog geen maatregelen in de overgangsgebieden rondom Natura2000, omdat de gebiedsprocessen hiervoor nog moeten starten. Het wachten hier is op structurele maatregelen gericht op (ecologisch) systeemherstel.

Provincies en natuurbeheerders realiseren zich dat systeemherstel op landschapsschaal noodzakelijk is. Steeds meer provincies laten daarom Landschaps-ecologische Systeemanalyses uitvoeren om te bepalen welke inrichtings- en herstelmaatregelen nodig zijn om tot systeemherstel te komen. Veel provincies hebben nog geen goed overzicht van de gebieden waar systeemherstel het meest kansrijk is. Het is belangrijk om het effect van herstelmaatregelen beter te monitoren, om de lange termijneffecten van maatregelen in het verleden te bepalen en te bepalen welke maatregelen nu het meest effectief zijn.

Web 72 DPI-IMG_4536.jpg

Les 3: In overgangsgebieden staat focus op natuurherstel op gespannen voet met integraal gebiedsproces

Het NPLG is ontwikkeld omdat het Natuurpact en Uitvoeringsprogramma Natuur ontoereikend blijken om de natuurdoelen te halen, maar de integrale gebiedsaanpak van NPLG kan een snelle realisatie van natuur in de weg staan. Dat komt omdat in het Uitvoeringsprogramma Natuur de focus ligt op afname van stikstofdepositie en natuurherstel, terwijl het NPLG een bredere doelstelling heeft. Beide programma’s hebben verschillende frames, instrumenten en tijdpaden, waarbij de natuurdoelen in de gebiedsprocessen van het NPLG nog nader moeten worden geconcretiseerd.

Lees meer over les 3

Of het Uitvoeringsprogramma Natuur en het Natuurpact elkaar in de weg zitten, verschilt per gebied. De provincie Overijssel startte al eerder gebiedsprocessen rondom Natura 2000-gebieden en kon daarom natuurherstelmaatregelen nemen. De provincie Gelderland, rondom Winterswijk, ontwikkelde zowel een sectorale natuurvisie als een integrale visie, waardoor de natuurvisie het wantrouwen onder de boeren in dit gebied onbedoeld voedde. Sectorale wetten krijgen vanwege de harde deadlines vaak ad hoc prioriteit en kunnen daarmee verstorend werken voor het langetermijnperspectief in een gebied.

Het is zaak dat provincies helder aangeven hoe het Natuurpact en het uitvoeringsprogramma Natuur zich verhouden tot het NPLG en perspectief geven aan grondeigenaren in het overgangsgebied. Daarbij is het belangrijk om alle gebiedsdoelen te concretiseren, dus naast natuur ook landbouw, woningbouw en recreatie. Mogelijk gevolg daarvan is dat het natuurherstel in overgangsgebieden vertraging oploopt. Mede daarom is het zaak dat er snel duidelijkheid komt over vrijwillige opkoop van landbouwbedrijven, landschapsgronden met bijbehorende financiële middelen, ruilverkaveling en grondbanken.

Les 4: Realisatie van verbindingszones en overgangsgebieden is gebaat bij flexibiliteit

De realisatie van verbindingszones en overgangsgebieden neemt toe als de provincies de zoekgebieden vergroten en inspelen op kansen die zich in een gebied voordoen. Het kan dan gaan om gronden die vrijkomen door verkoop, maar ook om gronden die eigendom zijn van partijen die willen investeren in natuurdoelen.

Lees meer over les 4

Op dit moment zijn groenblauwe dooradering en ecologische verbindingszones onderdeel van provinciaal beleid, maar de betreffende regelingen zijn niet altijd even hard en concreet, vaak tijdelijk en niet altijd voordelig voor boeren. Voor de ecologische verbindingszones is grondverwerving essentieel, maar deze stagneert. Minder optimale natuur op alternatieve locaties is waarschijnlijk sneller en goedkoper te realiseren. Flexibele begrenzing in combinatie met grondverwerving kan goed werken, blijkt uit een case in Gilze Rijen, waarbij de gemeente Breda, een golfbaan, het ministerie van Defensie en Staatsbosbeheer grond inbrachten om een verbindingszone te realiseren.

De meeste provincies hebben nog geen beleid voor overgangsgebieden ontwikkeld. De provincie Gelderland heeft overgangsgebieden rond Natura 2000 indicatief ingetekend op een kaart, de uiteindelijke invulling is onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak. Alternatieve locaties vergen onderzoek naar de ecologische voor- en nadelen.

Om bredere zoekgebieden succesvol te maken, is een bonus-systeem nodig – dat is er nu niet, boeren krijgen wel de lasten maar niet de lusten.

Web 72 DPI-shutterstock_1766178365_biodiversiteit_akkerrand.jpg

Les 5: Natuurmaatregelen op landbouwgrond rond natuurgebieden vergen duidelijke natuuropgaven en ondersteuning van boeren

Natuurbeleid kan niet zonder landbouwbeleid, waarbij boeren zorgen voor het verlagen van de milieudruk (minder nutriënten en bestrijdingsmiddelen, schoner water) en het integreren van natuur in hun bedrijfsvoering, met name in ecologische verbindingszones en overgangsgebieden. Natuurvriendelijke maatregelen leiden vaak tot een lagere productie en minder goed verdienmodel. Verbredingsactiviteiten, zoals recreatie, zorg, energieopwekking en korte afzetketens, kunnen dit verlies goedmaken, maar vergen maatwerk, investeringen en scholing van ondernemers.

Lees meer over les 5

Provincies en Rijk kunnen de beoogde maatregelen op agrarische bedrijven mede mogelijk maken. Ten eerste door duidelijk maken aan boeren welke bijdrage aan de natuur op hun bedrijven gevraagd wordt. Aan de hand daarvan kan er een dialoog tussen provincie en ondernemers ontstaan waarin de maatregelen en betekenis daarvan voor het bedrijf worden geconcretiseerd.

Ten tweede hebben de boeren daarbij specifieke ondersteuning nodig. Er zijn budgetten nodig voor extensivering en om boeren de mogelijkheid te bieden om adviseurs en specialistische kennis in te huren. Wellicht kunnen gebiedscoöperaties en externe beleggers investeren in extensivering. Ook werken maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen aan kritische prestatie-indicatoren om natuurprestaties van boeren te belonen. Voor de gewenste transitie is nauwe samenwerking nodig tussen overheden, boeren en andere gebieds- en ketenpartijen, om te komen tot langjarige beloningen.

Les 6: Er liggen onderbenutte kansen voor natuur in agrarisch gebied

Ook buiten de overgangsgebieden rondom Natura 2000-gebieden zijn er agrariërs die maatregelen voor natuurherstel willen nemen. Hierbij kun je denken aan ecosysteemdiensten als een aantrekkelijk landschap, natuurlijke waterzuivering, bestuiving en natuurlijke plaagbestrijding.

Lees meer over les 6

Op dit moment is er veel onzekerheid en onduidelijkheid over dit natuurbeleid op landbouwgrond, maar provincies zouden natuurinclusieve landbouw kunnen stimuleren. Ze kunnen aanhaken bij de ecoregeling vanuit het Europees landbouwbeleid en bij stimulering van natuurinclusieve landbouw door ketenpartijen. Provincies kunnen in gesprek gaan met agrarisch ondernemers over welke maatregelen ze kunnen overwegen om ook natuurwaarde te creëren. Bovendien hebben zij publieke en private financiering nodig om bijvoorbeeld groenblauwe dooradering te realiseren. Daar kunnen overheden een actieve rol in spelen, zeker overheden met een grondposities, zoals Rijkswaterstaat, Defensie, gemeenten en waterschappen.

Web 72 DPI-shutterstock_1523657147_NL_Rotterdam_urban_farming_[red].jpg

Les 7: Realisatie van natuurinclusieve gebouwde omgeving vergt duidelijke kaders en maatwerk

Provincies zetten al in op natuurinclusief bouwen en vergroening van bedrijventerreinen. Dit levert voordelen op voor ecologie en economie. Hoewel provincies niet het bevoegd gezag zijn om natuurinclusieve dorpen en steden te realiseren, kunnen ze projectontwikkelaars, bouwbedrijven, woningcorporaties en bedrijven op weg helpen met netwerken, kennisdeling en subsidies. Wel is er dan behoefte aan duidelijke kaders.

Lees meer over les 7

Hierdoor kunnen er bijvoorbeeld meer groene daken komen en verblijfplaatsen voor ‘huisbewoners’ als de huismus, gierzwaluw en dwergvleermuis. Mogelijk kunnen de provincies daarbij verbetering van de biodiversiteit combineren met andere beleidsdoelen, zoals waterberging, verkoeling, gezondheid en CO2-reductie. Zo kennen de provincies Overijssel en Zuid-Holland al een ‘integraal programma toekomstbestendige bedrijventerreinen’, waarin vergroening een van de pijlers is. Omdat de provincies hier geen formele verantwoordelijkheid hebben, moeten ze hun beleid afstemmen met de gemeenten. Een nationale richtlijn voor natuurinclusief bouwen zou helpen om dit punt beter op de agenda te krijgen in de gebiedsprocessen.

Les 8: Provincies kunnen proactiever burgerinitiatieven faciliteren en meer vrijwilligers ondersteunen

Om de betrokkenheid bij de natuur te vergroten, ondersteunen de provincies al vrijwilligers en burgerinitiatieven via advies, netwerken en (co)financiering. Er zijn inmiddels concrete programma’s om burgers te betrekken bij verbeteren van biodiversiteit, welzijn, gezondheid en bewustwording, waarbij de provincies vaak samenwerken met lokale natuurorganisaties. Die samenwerking met lokale partners is bepalend voor het succes. Het is belangrijk dat burgers en ambtenaren met elkaar verkennen wat de wensen en mogelijkheden zijn.

Lees meer over les 8

Kwetsbaar punt is dat de groene burgerinitiatieven nog geen representatieve afspiegeling van de maatschappij zijn en dat er ook maatschappelijke weerstand is tegen natuurmaatregelen. Het serieus nemen van weerstand vraagt er om tegenstrijdige belangen te erkennen en niet alleen te schermen met metingen, toetsing en risicoberekeningen. Goede communicatie en persoonlijk contact met alle betrokkenen is heel belangrijk, al kost dit veel tijd en energie. Provincies kunnen gerichter proberen doelgroepen te bereiken die nu nog niet deelnemen aan burgerinitiatieven.

Web 72 DPI-shutterstock_489654226_overleg_stakeholder.jpg

Les 9: Opereer als één overheid in gebiedsprocessen

De één-overheidsgedachte houdt in dat de vier overheden – Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen – in de regio strategisch samenwerken aan de uitvoering van natuurdoelen in combinatie met andere publieke opgaven in het gebied. Uit de onderzochte gebiedsprocessen blijkt dat provinciale natuurafdelingen moeite hebben om met gebiedspartners integraal aan de slag te gaan. Werken aan een gedeeld toekomstbeeld met gebiedspartners verhoudt zich lastig met de gefragmenteerde politieke realiteit en uiteenlopende deelbelangen in het gebied. Daardoor vallen overheidspartijen vaak terug op sectorale oplossingen.

Lees meer over les 9

Wat vaak ontbreekt is een overkoepelende visie op de samenhang tussen verschillende beleidsopgaven en belangen van de verschillende overheden. Daarbij speelt ook dat er bij het Rijk nog veel onzekerheden zijn over de overkoepelende doelen en de beschikbare middelen en instrumenten. Nu lijkt iedereen op elkaar te wachten, en dat leidt tot onrust. Om tot één overheid te komen in de gebiedsprocessen zouden provincies meer kunnen inzetten op een activerend, richtinggevend en gebiedsgericht toekomstbeeld dat werkende weg tot stand komt. Daarbij is de natuur niet zozeer een procesopgave, maar vooral onderdeel van de gezamenlijke toekomstvisie. De provincie kan deze visievorming stimuleren door ‘meetrekkers’ aan te wijzen, zoals gemeenten en waterschappen.

Les 10: Natuurbeleid vereist continu navigeren tussen top-down-doelen en bottom-up-processen

Top-down-doelen en gebiedsprocessen sluiten niet altijd op elkaar aan, want ze verschillen in focus (sectoraal of integraal), in sturing (top-down versus bottom-up) en in tijdpad, schaal en middelen. Provincies zullen voortdurend navigeren tussen deze twee processen, waarbij ze soms de rol heeft als gebiedspartner en soms als doelbewaker. Provincies moeten goed beseffen welke rol ze wanneer willen spelen in gebiedsontwikkeling.

Lees meer over les 10

In de praktijk zijn er verschillende voorbeelden van gebiedsprocessen waar de provincie weliswaar één van de bestuurlijke partners is, maar de rol van trekker of facilitator bij een andere partner ligt. In dat geval kan de provincie zich richten op haar rol als kadersteller en doelbewaker. Zo heeft bijvoorbeeld de provincie Utrecht de procesbegeleiding van en advisering over het gebiedsproces rondom Natura 2000-gebied Botshol uitbesteed aan de Gebiedscommissie Utrecht-West.

Dit artikel is gebaseerd op het rapport ‘Lessen uit 10 jaar Natuurpact- Derde Lerende evaluatie van het Natuurpact’. Zowel titel als inhoud van de lessen uit dit rapport zijn voor dit artikel ingekort. Zie het rapport voor de volledige beschrijving.