Stevig beleid nodig om meer ongelijkheid en ondervoeding in de wereld tegen te gaan

Stevig beleid nodig om meer ongelijkheid en ondervoeding in de wereld tegen te gaan

Om de wereld in de toekomst te kunnen voeden, moeten overheden scherper en meer coherent beleid maken om ongelijkheid en klimaatverandering tegen te gaan. Scenariostudies laten zien dat de wereld anders afstevent op groeiende ongelijkheid, ondervoeding en instabiliteit door grotere klimaatproblemen.

Onderzoek naar oorzaken honger en ondervoeding

Honger en ondervoeding zijn complexe problemen waarin veel factoren een rol spelen, van individueel gedrag tot internationale verdragen. Om te weten welk beleid bijdraagt aan voedsel- en voedingszekerheid [food and nutrition security] en welk beleid juist niet, financierde de Europese Commissie vijf jaar geleden het grootschalige onderzoeksprogramma FOODSECURE. Daarin is vernieuwend onderzoek gedaan naar diverse oorzaken van honger en ondervoeding. Bijvoorbeeld het effect van instabiele voedselprijzen op het vertrouwen van Afrikaanse boeren in hun investeringen. Of  het belang van democratische transities voor het tegengaan van kindersterfte door ondervoeding. Maar ook het belang van een goede afstemming tussen donors en ontvangers van hulpgeld en de structurele gevolgen van internationale handelsakkoorden. Daarnaast ontwikkelden onderzoekers toekomstscenario’s over hoe de wereld zich zou kunnen ontwikkelen tot 2050 en hoeveel mensen in die scenario’s nog honger lijden.

De FOODSECURE Navigator

Op basis van de in het project opgedane kennis is de FOODSECURE Navigator ontwikkeld, een online toolbox die beleidsmakers helpt het brede plaatje te zien. ‘Beleidsmakers zijn geneigd alleen naar hun eigen beleidsterrein te kijken, maar de relaties tussen voeding, landbouw, energie, klimaat en economie zijn juist erg belangrijk’, zegt mede-coördinator Thom Achterbosch van Wageningen Economic Research. Interventies en investeringen op het gebied van landbouw of voeding hebben meer kans op succes als ze zijn ingebed in een goed begrip over de economische, sociale en politieke context. Want de voedselsystemen in Afrika, Azië en Latijns- Amerika ondergaan in rap tempo een gedaantewisseling. ‘De FOODSECURE Navigator ontrafelt de indicatoren en oorzaken van voedselonzekerheid en laat zien hoe de complexe dynamiek met beleid bij te sturen is.’ Met de Navigator kunnen beleidsmakers in de EU en daarbuiten hun visie op de toekomst vergelijken met die van andere stakeholders. Ook kunnen ze hun beleidsopties om honger uit te bannen op twee manieren toetsen: aan het bewijs over de effecten van beleid in het verleden en ten tweede, aan mogelijke ontwikkelingen in de komende decennia.

Het vijfjarige onderzoeksprogramma FOODSECURE startte in 2012 met een budget van 10,5 miljoen euro, waarvan 8 miljoen van de Europese Commissie. Het doel is tot beter beleid te komen van de Europese Unie en andere overheden, voor voedsel- en voedingszekerheid in Afrika, Azië en Latijns- Amerika, maar ook binnen de EU. Wageningen Economic Research coördineerde het programma. Tientallen onderzoekers van 19 verschillende instituten in Europa, maar ook China, Ethiopië en Brazilië, produceerden ruim 100 wetenschappelijke publicaties.

Toegang tot voedsel (food access)

Vernieuwend was dat naast veel onderzoeksinstituten, ook tientallen mensen [stakeholders] uit bedrijfsleven, overheid en ngo’s in workshops van meerdere dagen puzzelden op de complexiteit van voedselzekerheid. Die consultaties leidden tot een visie op voedselzekerheid die nieuwe uitgangspunten en kaders opleverde voor het onderzoek. ‘Onze belangrijkste nalatenschap is dat we de manier waarop voedselzekerheid wordt bekeken hebben veranderd’, zegt projectleider Hans van Meijl van Wageningen Economic Research. FOODSECURE kijkt als oorzaak van honger niet alleen naar de beschikbaarheid van voedsel als gevolg van technische, economische en biofysische factoren. Veel aandacht is besteed aan de toegang tot voedsel (food access) door het inkomen van mensen uit diverse inkomensgroepen te vergelijken met de prijs die zij moeten betalen voor hun voedsel. Deze belangrijke dimensie van voedselzekerheid wordt in de huidige lange termijn studies op het gebied van klimaat en voedselzekerheid bijna altijd buiten beschouwing gelaten.

Opleidingsniveau, mobiliteit, inkomensverdeling en consumentengedrag worden in deze dimensie belangrijk. Dat blijkt bijvoorbeeld ook uit de indicatoren die worden gebruikt. Omdat mensen in Afrika gemiddeld 60 à 70 procent van hun voedsel kopen op de markt, zegt de koopkracht van arme huishoudens veel over hoe voedselzeker iemand is, meer dan alleen het aanbod van voedsel in een gebied. ‘De belangrijkste verandering die uit de stakeholderconsultatie kwam,  is dat anders dan in eerdere modellen, niet alleen klimaatverandering en duurzaamheid maar ook economische ongelijkheid als kader gebruikt is’, zegt Van Meijl. Ongelijkheid en duurzaamheid vormen daarom het raamwerk waarbinnen de stakeholders binnen FOODSECURE vier toekomstscenario’s ontwikkelden.

scenarios.png

Vier plausibele toekomstscenario’s over mondiale voedselzekerheid

Op dit moment is de wereld op weg naar het weinig duurzame en ongelijke scenario “Te weinig en te laat”, verwachten de stakeholders die meewerkten aan FOODSECURE. In dit scenario resulteren meerdere financiële crises in lage economische groei, een groot verschil tussen arm en rijk, lage landbouwoogsten, sterke klimaatverandering en groot verlies aan biodiversiteit. Duurzamer is de “Een-procent-wereld” [One percent world]. Welvaart is ongelijk verdeeld en de rijken bezitten de meeste natuurlijke hulpbronnen. Investeringen in onderzoek lossen mondiale milieuproblemen op en zorgen voor hoge landbouwoogsten. Een andere variant is het scenario “Voedsel voor allen maar niet voor altijd” [Food for all but not forever], waarin consumptie en economische groei belangrijker is dan duurzaamheid en hoge landbouwoogsten na verloop van tijd kelderen als gevolg van milieucrises. In het laatste scenario, “Ecotopia”, is welvaart gelijk verdeeld en worden consumptiepatronen veel duurzamer door dieetveranderingen. Nieuwe duurzame landbouwtechnologie en met name ander gedrag gebaseerd op duurzame keuzes reduceert verspilling tot nul, beperkt broeikasgasemissies en leidt tot hoge landbouwoogsten en bescherming van natuur.

Kanttekening bij het gebruik van modellen is dat de uitkomsten ervan op aannames zijn gestoeld, zegt Achterbosch. ‘Het zijn geen harde voorspellingen, we moeten bescheiden zijn over modeluitkomsten. Maar het is wel een manier om aandacht en discussie te krijgen over oorzakelijke verbanden en relaties.’ Het punt dat Van Meijl en Achterbosch maken is dat we niet vanzelf in Ecotopia terecht komen. ‘In bijna alle scenario’s is een groeiende inkomensongelijkheid tussen de hogere en middeninkomens, en grote groepen mensen in steden en op het platteland die niet kunnen aansluiten bij de economische groei een gegeven’, zegt Van Meijl. ‘Ons  economisch systeem bevordert ongelijkheid doordat kapitaal, technologie en rijke mensen een steeds grote aandeel in het extra verdiende inkomen krijgen.’ Armoede leidt tot honger, maar ongelijkheid wordt ook in stand gehouden door de gevolgen van slechte voeding. Ook op dit moment is dat al te zien. In veel landen, ook in Afrika, is er een hoge economische groei, terwijl tegelijkertijd het aantal mensen dat voedsel onzeker is, toeneemt. Ook worden milieu en klimaatkosten bijna niet meegenomen bij de economische beslissingen omdat deze niet automatisch in onze prijzen terecht komen.  ‘De conclusie is dat er dwingender beleid moet komen om klimaatverandering en ongelijkheid tegen te gaan. De markt doet het niet vanzelf,’ zegt Van Meijl. ‘Meer sturend, maar dat hoeft niet alleen vanuit de overheid. Ook bedrijven en consumenten dienen die koers in te zetten.’

Een aanbeveling die uit het onderzoek komt, is om de uitwisseling tussen wetenschap en politiek te versterken op dit gebied, bijvoorbeeld door een nieuw intergouvernementeel panel op te richten over voedsel- en voedingszekerheid, net zoals er een IPCC is voor klimaatonderzoek.

Bijdrage van landbouw vereist

Een belangrijke reden daarvoor is dat op veel terreinen beleid voor verschillende doelen tegen elkaar dreigt in te werken, zogenoemde trade-offs. Het is niet eenvoudig om juist synergie te bereiken tussen beleidsmaatregelen. Het halen van de Parijs klimaatdoelstellingen en de ambitieuze 1,5 graden doelstelling vereist een bijdrage van de landbouw aan het terugdringen van emissies, en aan koolstofopslag. Op dit moment kan dit met name door herbebossing en bio-energie. Het risico op negatieve gevolgen voor voedselzekerheid is daar bij heel groot omdat het beslag legt op landbouwgrond. Het terugdringen van voedselverspilling, technologische vooruitgang en dieetverandering, bijvoorbeeld minder vlees, dient wel meerdere doelen: het kan een positief effect hebben op zowel klimaat als voedselzekerheid. Het maken van coherent beleid voor de voedselzekerheid blijft voor de EU ook een belangrijk thema. Er is nog altijd incoherentie in het EU-beleid, al wijzen de onderzoekers daarvoor niet meer naar het Europees landbouwbeleid.

Anders dan vroeger heeft het Europese stelsel van landbouwsubsidies tegenwoordig nauwelijks aantoonbaar effect op voedselzekerheid via verstoring van de wereldmarkt. Het effect van de bestaande bilaterale handelsverdragen van de EU op landen in Afrika, Azië en Latijns Amerika is divers. Die akkoorden leiden gemiddeld genomen wel tot beperkte groei van export en inkomen, maar hebben ook negatieve gevolgen voor lokale producenten en voor de inkomsten van overheden uit importheffingen. Achterbosch: ‘De akkoorden leiden niet tot grote voordelen in die regio’s en voldoen daarmee uiteindelijk niet aan hun missie.’ De EU heeft wel nog veel negatieve invloed op voedselzekerheid in de rest van de wereld door haar grote bijdrage aan klimaatverandering en door het beslag dat de EU legt op landbouwgrond elders in de wereld door haar consumptiepatroon en de grote invoer van soja, palmolie en andere tropische grondstoffen. Binnen waardeketens kunnen deze handelsstromen echter wel weer voor inkomens en innovatie zorgen die de lokale voedselzekerheid een stimulans geeft.

Beleidsmakers kunnen uit de FOODSECURE Navigator leren op welke beleidsvelden inzet nodig is om in een gewenst scenario of ontwikkelpad terecht te komen. Achterbosch: ‘De mate waarin landen inzetten op het stimuleren van ondernemerschap, innovatie en technologie bepaalt bijvoorbeeld in hoge mate de productiviteitsgroei in de landbouw. Landen kunnen proberen hun bevolkingsgroei te beperken door de positie van vrouwen te versterken. Of kunnen proberen om het gedrag van consumenten bij te sturen, bijvoorbeeld rondom de consumptie van vlees. De logische vervolgstap is dan het analyseren van de verwachte effecten van beleid op de voedselzekerheid op de lange termijn. Dat werk vraagt een hoge mate van detailkennis en is het onderwerp van vervolgonderzoek binnen programma’s van de CGIAR over klimaatverandering en gezonde voedingspatronen in landen als Nigeria, Bangladesh en Vietnam.

Verbind voedselzekerheid met gezondheid

FOODSECURE maakt onderscheid tussen korte termijn en lange termijn. Maatregelen op korte termijn tegen ongelijkheid zijn bijvoorbeeld een cash-for-work programma, of een andere vorm van sociale zekerheid. Op middellange termijn kan het een gedifferentieerde belasting zijn die de middenklasse zwaarder belast dan de armen. En op de lange termijn kunnen het investeringen zijn in onderwijs en innovatie zodat meer mensen een beter inkomen krijgen. Met de kennis in de FOODSECURE Navigator kunnen beleidsmakers ook effecten op de korte en lange termijn afwegen. ‘Een voedselproducerend land kan een acute voedselcrisis, als gevolg bijvoorbeeld van droogte, tegengaan door de export van voedsel stil te leggen met een exportbelasting, maar op de langere termijn zal de lagere prijs van voedsel als gevolg daarvan de prikkel wegnemen voor boeren om te investeren’, legt Achterbosch uit. De onderzoekers bevelen ook aan om de besteding van de vele miljarden van de EU aan hulpgelden voor voedselzekerheid beter te verbinden met gezondheid, en de effecten ervan goed te evalueren.