Verbreding en vernieuwing in sturing op biodiversiteit in het landelijk gebied

Sturing op biodiversiteit in het agrarisch cultuurlandschap is volop in beweging. Het stelsel voor agrarisch natuurbeheer is drastisch herzien. Sinds begin 2016 spelen collectieven van boeren en provincies een grotere rol in natuurbescherming op het platteland. Ook zijn er steeds meer initiatieven vanuit de markt om bijvoorbeeld akker- en weidevogels te beschermen en duiken er allerlei burgerinitiatieven op. Sturing op natuur en biodiversiteit in het agrarisch cultuurlandschap wordt daarmee minder eenzijdig en top-down voorgeschreven en meer veelzijdig en bottom-up bepaald. Tijdens het symposium stond de vraag centraal hoe verbreding en vernieuwing op verschillende vormen van sturing op elkaar ingrijpen. Ook aan de orde is gekomen wat de consequenties van de dynamiek in sturing zijn voor de manier waarop met kennis wordt omgegaan.

Verschillende visies op natuur en biodiversiteit

Er zijn verschillende visies op hoe en waarop precies moet worden gestuurd in het agrarisch natuurbeheer. Hieraan liggen verschillen in opvattingen over natuur en biodiversiteit ten grondslag. Dit soort opvattingen noemt het Planbureau voor de Leefomgeving kijkrichtingen. In het agrarisch natuurbeheer staat de bescherming van Rode lijstsoorten centraal door habitatmaatregelen (‘vitale natuur’). Dat gaat niet altijd goed samen met de moderne agrarische bedrijfsvoering (‘inpasbare natuur’). Ander initiatieven in agrarisch landschap zijn gestoeld op een bredere visie op natuur en biodiversiteit, zoals het beleidsconcept van ‘natuur-inclusieve landbouw’.

Uit de discussie kwam naar voren dat de overheid ruimte moet geven aan verschillende natuurvisies en dat ze daarbij een faciliterende rol heeft. Dat betekent dat er ook ruimte moet zijn voor andere vormen van sturing. Als voorbeeld werd Agrarische Natuurvereniging (ANV) De Amstel genoemd. Deze ANV is een samenwerkingsverband van agrariërs uit de regio Amstelland, die samen ongeveer 1.400 hectare land beheren. De ANV beheert niet via opgelegde regels en afspraken van de overheid, maar via ‘lerend beheren’. Op die manier zorgt men met succes voor een effectief weidevogelbeheer. FrieslandCampina heeft ervaren dat boeren zelf het belang van duurzaamheid op hun bedrijf inzien. Duurzaamheid is beter te vermarkten dan het containerbegrip biodiversiteit. Door te laten zien hoe de melk wordt geproduceerd, bijvoorbeeld via weidegang, laat de boer zien dat hij werkt aan verduurzaaming. Ook voor export in Europa is deze manier van produceren aantrekkelijk.

Lerend beheren en evalueren

Evaluaties en monitoring in het agrarisch natuurbeheer zijn steeds meer gebaseerd op het principe van gezamenlijk ‘leren’ tijdens de rit in plaats van op ‘afrekenen’ achteraf. Lerend beheren en evalueren gaat over het leren voor het agrarisch natuurbeheer en van natuur-inclusieve landbouw. Er zijn verschillende benaderingen:

• Leren door agrariërs van objectieve onderzoekkennis over hoe ze ecologisch effectief kunnen beheren. Uit de Evaluatie van het Natuurpact blijkt dat er ook ruimte is voor kennis van agrariërs en andere praktijkactoren.
• Leren geredeneerd vanuit bedrijven, bedrijfsstijlen en de krachten die op hen afkomen. Een deel van de boeren (meer dan in het stelsel van agrarisch natuurbeheer deelnemen) wil wel, maar moet steeds lastige keuzes maken in een dynamisch krachtenveld.

Het leren richt zich op kennis die voor de agrariër van betekenis is. De Stichting Veldleeuwerik (met 400 aangesloten akkerbouwers) brengt deze benadering in de praktijk.

Uit de discussie kwam naar voren dat lerend beheren ook gaat over het leren hoe natuur-inclusieve landbouw mogelijk te maken. Een transitie naar deze vorm van landbouw gaat niet vanzelf. Het vraagt betrokkenheid van allerlei partijen zoals agrariërs, wetenschappers, ketenbedrijven en overheden. Leren is een opgave voor alle partijen individueel en gezamenlijk. Uit de praktijk blijkt dat dit nog niet zo eenvoudig is vanwege verschillen in vereisten, gewoonten, taal en cultuur. Er is dan ook een kennis- en leersysteem nodig dat deze grenzen tussen partijen overstijgt en het leren over de beoogde transitie naar een natuur-inclusieve landbouw (al dan niet binnen de kaders van het stelsel agrarisch natuurbeheer) mogelijk maakt. Er moet bereidheid zijn om over de eigen grenzen heen te kijken. Het lastigst is nog om vertrouwen tussen partijen te laten groeien, zodat men ook echt van elkaar leert en verder gaat dan elkaar afrekenen.

Nieuwe vormen van sturing

In het nieuwe stelsel van agrarisch natuurbeheer hebben collectieven van boeren een grotere rol gekregen. Nieuw is ook dat provincies opdrachtgever zijn. Twee concrete lokale voorbeelden van agrarisch natuurbeheer in de Polder van Biesland (Boeren voor Natuur) en in de Ooijpolder zijn aan de orde gekomen. Er blijkt nog een grote kloof te bestaan tussen de concrete initiatieven en het nieuwe stelsel agrarisch natuurbeheer. In feite lopen deze twee initiatieven ver voor op het reguliere agrarisch natuurbeheer. Vooralsnog lijkt er nog weinig synergie te zijn tussen deze initiatieven en het stelsel agrarisch natuurbeheer. Gemeenschappelijke kenmerken van de twee voorbeeldinitiatieven zijn dat het gaat om relatief kleine gebieden vlak bij de stad en een sterke integratie van natuurbeheer door boeren met andere functies zoals landschap, cultuurhistorie, waterbeheer en recreatie. Ook is sterk uitgegaan van de wensen van de betrokken agrarische ondernemers, onder meer door een concreet bedrijfslandschapsplan te maken. Beide initiatieven zijn mooie voorbeelden van andere vormen van publieke en private financiering en de betrokkenheid van lokale overheden, belangengroepen en burgers. Nieuwe agrarische collectieven zouden zich in de toekomst kunnen ontwikkelen in de richting van meer integraal en gebiedsgericht agrarisch natuurbeheer. Ook zou gekeken kunnen worden naar andere mogelijke sturingsvormen in het agrarisch natuurbeheer, zoals financiering via de prijzen van voedsel en naar de fundamentele omslagen die dit zou vragen van ketenpartijen , het nationale en Europese landbouwbeleid, en de mogelijkheden voor (on)wenselijkheid van inzet van wettelijke instrumenten zoals de Natuurbeschermingswet.

Conclusies en onderzoeksvragen

Aan het eind van het symposium kon de balans worden opgemaakt van de gevoerde discussies. Agrarisch natuurbeheer betekent onder andere:

• Verbreding van natuurvisie: van reservaten naar natuur-inclusieve landschapsbenadering en beleving;
• Nieuwe vormen van sturing: van top-down naar burger en naar marktwerking;
• Nieuwe vormen van evalueren: van impact assessment naar lerend evalueren;
• Nieuw stelsel: collectieven, gebiedsgericht, ecologisch kansrijk, gedecentraliseerd (provincies);
• Nieuwe rol van de overheid: van bepalen naar faciliteren;
• Transitie van de landbouw zelf.

Kortom, tegelijkertijd is veel in beweging. Dit roept (onderzoeks)vragen op, zoals:

• Zijn er nieuwe verdienmodellen mogelijk voor natuur-inclusieve landbouw?
• Moeten subsidies anders worden ingezet?
• Is een nieuwe visie voor natuur-inclusieve landbouw nodig?
• Hoe kan leren/beheren geïntegreerd worden in de bedrijfsvoering (tijd/geld)?
• Hoe kan biodiversiteit integraal onderdeel uitmaken van de bedrijfsvoering als een vanzelfsprekendheid?
• Hoe zou scholing in het hoger beroeps- en wetenschappelijk onderwijs moeten gebeuren?
• Hoe zou agrarisch natuurbeheer geïntegreerd kunnen worden in doelen van andere beleidsterreinen?
• Wat is daarbij de rol van collectieven?