Burgers stappen naar de rechter: Kan het ook anders?

De gesprekken maakten duidelijk dat overheden in principe de mogelijkheid hebben om juridische procedures te voorkomen. Dat begint met het daadwerkelijk uitvoeren en handhaven van wet- en regelgeving en het serieuzer nemen van burgerbetrokkenheid. We leerden ook dat burgerbetrokkenheid op vele verschillende manieren tot uiting kan komen (PBL signalenrapport Betrokken burgers). Tegelijkertijd bestond er onder deelnemers brede consensus dat juridische procedures voorlopig onvermijdelijk zullen zijn, omdat overheden natuur- en milieubescherming nog regelmatig ondergeschikt lijken te stellen

Waar draait het om?

De kwaliteit van de leefomgeving is al vele decennia een belangrijk thema voor beleid en maatschappelijke betrokkenheid. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de gezondheid en welzijn van mensen, de achteruitgang van natuur en biodiversiteit en zorgen over de kwaliteit van lucht, water en bodem. Die kwaliteit van de leefomgeving is de gedeelde basis van de samenleving en economie, zoals het figuur met de verschillende duurzame ontwikkelingsdoelen goed laat zien.

Overheden hebben de verantwoordelijkheid voor het waarborgen en verbeteren van die kwaliteit. Die verantwoordelijkheid is onder meer vastgelegd in artikel 21 van de Grondwet waarin is te lezen dat “de zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu”. Die verantwoordelijk is vertaald in wet- en regelgeving en beleid. Dankzij die wetten en gerichte beleidsacties is de kwaliteit van de leefomgeving op veel punten ook verbeterd. Toch zijn er nog steeds zorgen.

Het zijn die zorgen, die centraal staan bij burgers die naar de rechter stappen om beroep aan te tekenen tegen besluiten over voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen met negatieve effecten op beschermende natuurwaarden of in een poging overheden te dwingen om milieuproblemen aan te pakken. Meestal gaat het om burgers die zich hebben verenigd in een stichting of vereniging met natuur- en milieubescherming als statutair doel. Ze zetten deze stap omdat ze van mening zijn dat overheden onvoldoende doen om de gemaakte afspraken uit te voeren of besluiten nemen die in strijd zijn met de gemaakte wetten. In de rechtbank wordt dan beoordeeld of zij gelijk hebben. Dat blijkt regelmatig het geval. Bekende voorbeelden van dergelijke uitspraken gaan over het stikstof- en klimaatbeleid, waarbij de rechtbank concludeerde dat overheden zich niet aan de wet hielden.

De meeste uitspraken hebben betrekking op lokale situaties en krijgen minder aandacht, ook al scheppen ze soms een belangrijk precedent. Het gebeurt ook regelmatig dat de rechtbank het beroep van burgers verwerpt.

Ervaringen

Het symposium op 1 april begon met een gesprek met drie organisaties die zich al heel lang inzetten voor natuur en milieu en al regelmatig de stap naar de rechtbank hebben gezet. Wim van Opbergen van Stichting Werkgroep Behoud de Peel, Henk Baptist van de vereniging Meten=Weten en Jaap Dirkmaat van de Vereniging Nederlands Cultuurlandschap en de Vereniging Das en Boom hebben allen ruime ervaring met rechtszaken op het gebied van natuur- en milieubescherming. Zij legden uit dat de bescherming van natuur in Nederland op papier redelijk goed is geregeld, maar dat overheden deze bescherming regelmatig omzeilen om zo voorrang te kunnen geven aan economische belangen. Aan de stap van burgers naar de rechter is meestal al een lang proces met veel overleg voorafgegaan. Rechtsgang volgt als dat overleg geen effect heeft gehad.

Alle drie de sprekers vonden dat overheden te weinig doen voor natuur en milieu, dat alles bevochten moet worden, dat natuur maar een hele kleine stem is te midden van een kakofonie van stemmen die allerlei particuliere en economische belangen behartigen, dat betrokken burgers door overheden regelmatig van het kastje naar de muur worden gestuurd, en dat er bij veel overheden en soms zelfs ook bij rechtbanken sprake is van ondeskundigheid als het gaat om de wet- en regelgeving voor de bescherming van natuur en milieu. Overleg is belangrijk, maar als je alleen maar praat bereik je weinig, aldus de sprekers. Zij zien de mogelijke gang naar de rechter als de stok achter de deur, die nodig is om serieus genomen te worden.

De ervaringen van deze organisaties zijn exemplarisch voor wat elders gebeurt, vertellen dr. Jetske Bouma van het Planbureau voor de Leefomgeving en dr. Edwin Alblas en dr. Roel During van Wageningen University & Research, drie wetenschappers die zich bezig houden met burgerbetrokkenheid.

Dat burgers steeds vaker naar de rechter stappen komt duidelijk naar voren uit internationaal onderzoek waar universitair docent milieurecht Alblas aan meewerkte, waarin Nederland vanaf 2001 een scherpe toename liet zien. Dat onderzoek liet ook zien dat veel burgers van mening zijn geen andere keus te hebben dan naar de rechter te stappen omdat overheden zich eenvoudigweg niet aan de wet houden. Tegelijkertijd zijn er ook talloze burgers die niet zover gaan, omdat tijd, kennis, capaciteit en geld belangrijke barrières zijn.

Milieu econoom Bouma legt uit dat die betrokkenheid ruim moeten worden gezien. Het gaat niet alleen over het meepraten in formele participatieprocessen, maar over allerlei manieren waarop betrokken burgers hun kennis, visie en perspectief naar voren brengen (figuur 3). Weerstand en protest zijn belangrijke vormen van burgerbetrokkenheid. Overheden zouden al die vormen van burgerbetrokkenheid aandacht moeten geven en de inbreng benutten om de kwaliteit van plannen en besluiten te verbeteren. De meeste burgers willen immers datgene waar de overheid voor moet zorgen: een gezonde en mooie leefomgeving. Ze benadrukt dat burgerbetrokkenheid en participatie niet gezien moet worden als een manier om processen te versnellen, maar om plannen en beleid beter te maken. Als je als overheid die burgerbetrokkenheid serieus wilt nemen moet je zorgen voor een gelijker speelveld, bijvoorbeeld door burgers meer middelen te bieden. De praktijk is echter dat zorgen van burgers niet altijd op hun waarde worden geschat.

During doet al jaren onderzoek naar sociale innovatie en democratisering van omgevingsvraagstukken. Hij bevestigt het geschetste beeld en gaat wat verder in op de wijze waarop overheden bewust of onbewust burgers uitsluiten. Hij legt uit dat de onderbouwing van beleid en besluiten regelmatig zo omvangrijk en complex is, dat bijna niemand het nog snapt. Dat maakt het voor burgers moeilijker en vooral ook tijdrovender om zich inhoudelijk met besluiten te bemoeien. “Black-boxen” noemt hij dat. Tegelijkertijd zijn burgers vaak slimmer dan verwacht. Hij noemt daarbij het voorbeeld van Lelystad Airport waarbij een ingenieur, Leon Adegeest uit Dalfsen, de uitstootberekeningen checkte en constateerde dat deze niet klopten. Ook in andere gevallen zijn burgers door krachten te bundelen in staat de benodigde kennis en ervaring te mobiliseren.

Knelpunten

Tijdens het symposium kwamen vijf belangrijke knelpunten naar voren:

Mogelijke oplossingsrichtingen

Tijdens het symposium wordt duidelijk dat de sleutel bij het voorkomen van juridische procedures bij overheden ligt. Indien zij daadwerkelijk rekening houden met natuur en milieu én besluiten nemen die niet in strijd zijn met de wet- en regelgeving, verdwijnt de noodzaak voor juridische procedures.

Een andere belangrijke oplossingsrichting die naar voren kwam was het verminderen van de machtongelijkheid tussen burgers, overheden en bedrijven en het versterken van de onafhankelijkheid van onderzoek. Dat kan door budget voor contra-expertise beschikbaar te stellen, door ecologische rapporten te onderwerpen aan een kritische peer-review, of door in overleg met betrokken partijen samen een opdracht uit te zetten bij een onafhankelijk bureau. Een concrete suggestie om de kwaliteit van ecologische rapporten te verbeteren is door te gaan werken met groene - van bureaus die goed werk leveren - en een zwarte lijst - met bureaus die zich onvoldoende onafhankelijk opstellen en slechte rapporten opleveren.

In de discussies werd ook duidelijk dat het belangrijk is dat er meer reflectie komt op hoe overheden reageren op besluiten van rechtbanken. Vernietiging van een besluit door de rechtbank is een sterk signaal dat de overheid iets verkeerd heeft gedaan. Dat vraagt om een andere reactie dan nog meer rapporten, discussies over rechters die op de stoel van de politiek gaan zitten en over mogelijkheden het lastiger te maken voor burgers om naar de rechter te stappen. De discussie zou moeten gaan over waarom overheden een besluit hebben genomen dat in strijd was met de wet. Welke fouten zijn gemaakt? Wie was daarvoor verantwoordelijk? Welke stappen worden genomen om die fouten te voorkomen? En hoe worden bestuurders daadwerkelijk verantwoordelijk gehouden?

In praktijk is er regelmatig sprake een grote machtsongelijkheid tussen burgers, overheden en bedrijven. Schiphol en Tatasteel zijn bekende voorbeelden op nationaal niveau, maar ook regionaal en lokaal speelt machtsongelijkheid een rol. Die machtsongelijkheid vertaalt zich in een onevenredige invloed op politiek en bestuur. Op alle niveaus zijn politici en bestuurders gevoelig voor de lobby van gevestigde belangen die een bepaald project graag willen realiseren of die verduurzaming willen tegenhouden. Daarnaast hebben overheden, mede als gevolg van bewuste bezuinigingen ook maar beperkte middelen voor uitvoering en handhaving.

Juridische procedures zijn dan een van de mogelijkheden om die machtsongelijkheid een beetje op te heffen. Voor de wet is iedereen gelijk. Tegelijkertijd past ook hier weer een kanttekening, want juridische procedures vereisen ook veel kennis en ervaring en vragen vaak ook de nodige financiële middelen.

Tot slot

De organisatie van het symposium wil iedereen bedanken voor de ingebrachte ervaringen, gedachten en suggesties. Dankzij die inbreng was het mogelijk om een goed beeld te krijgen van hetgeen er speelt en te leren van elkaars inzichten.

De burgerbetrokkenheid in Nederland is flink toegenomen en die betrokkenheid uit zich onder meer doordat burgers en burgerorganisaties vaker naar de rechter stappen. Gezien de juridische successen op gebied van bijvoorbeeld klimaat en stikstof, maar ook bij tal van andere voorbeelden die tijdens het symposium voorbij zijn gekomen, is die stap naar de rechter belangrijk. Die rechtszaken laten namelijk zien dat overheden publieke waarden zoals de kwaliteit van de leefomgeving, natuur en milieu te vaak ondergeschikt stelt aan private en economische belangen.

Niet alles kan overal

In die zin was de titel van het rapport van de commissie Remkes over de stikstofproblematiek ook zo treffend: ‘niet alles kan overal’. Dat niet alles kan, betekent zeker in een druk Nederland dat keuzes gemaakt moeten worden. Tijdens het symposium bleek echter dat overheden het vaak lastig vinden om nee te zeggen tegen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Of het nu gaat om uitbreiding van veehouderijbedrijven, het aanpakken van vervuiling door de industrie, de aanleg van wegen, vliegvelden, of recreatievoorzieningen in beschermd natuurgebied, overheden zijn sterk geneigd zijn om te onderzoeken of het toch kan worden toegestaan, ondanks dat vaak wel duidelijk is dat er negatieve effecten zijn op natuur en milieu.

Juridische procedures kunnen in die gevallen een rem zijn op de ontwikkelingen, maar ze hebben pas echt een effect op de duurzaamheidstransities als ze aanleiding vormen voor een meer kritische reflectie op de gebruikelijke gang van zaken. Al vele jaren wordt gesproken over verduurzaming van de maatschappij en over een natuur-inclusieve samenleving, maar ondanks alle mooie ambities is er nog steeds een tendens om natuur te zien als iets dat in de weg zit, waarbij de focus veelal is beperkt tot het voldoen aan wettelijke verplichtingen. En zelfs daar wordt niet altijd aan voldaan zoals de rechtszaken laten zien.

De paradox van burgerbetrokkenheid

Daarmee komen we dan bij een laatste observatie: de paradox van burgerbetrokkenheid. Enerzijds is er de wens van overheden om burger meer en meer actief bij het omgevingsbeleid te betrekken en tegelijkertijd is er een politieke tendens om burgers juist buiten spel te zetten. Een recent voorbeeld is de motie van tweede kamer fractie van de SGP die opriep de mogelijkheid voor burgers om besluiten te laten toetsen door de rechter nog verder te beperken. Tijdens het symposium ging het vooral over situaties waarin te weinig werd gedaan met ingebrachte zienswijzen en waarbij bezwaren werden afgewezen. Dan restte alleen nog beroep.

Het fenomeen dat burgers naar de rechter stappen zal voorlopig nog niet verdwijnen. Het symposium heeft inzicht gegeven in de achterliggende redenen en mogelijke stappen die gezet kunnen worden om juridische procedures te vermijden. De sleutel daarvoor ligt bij overheden die beter invulling moeten geven aan hun verantwoordelijkheid om de kwaliteit van de leefomgeving te beschermen en te verbeteren en daarbij bezorgde burgers meer moeten zien als waardevolle partners die kunnen helpen om de verantwoordelijkheid op een goede manier in te vullen.