2.1 Gemeenschappelijk landbouwbeleid

2.1.1 Herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

In oktober 2011 heeft de EU-commissie (EC) wetgevingsvoorstellen voor de inrichting van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) na 2013 gepresenteerd (EC, 2011a, b, c, d). Volgens die voorstellen moet het GLB in de komende jaren bijdragen aan de wereldwijde voedselzekerheid, een duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en het tegengaan van klimaatverandering, en aan de territoriale cohesie tussen de plattelandsgebieden in de EU. Zoals uitvoerig besproken in het LEB 2012 (§2.1), denkt de EC dat te bereiken via een aanpassing van de voorwaarden voor de toekenning van bedrijfstoeslagen, een vereenvoudiging van het marktbeleid, de introductie van nieuwe instrumenten om prijs- en inkomensfluctuaties op te vangen, en een accentverschuiving van het plattelandsbeleid naar concurrentie en innovatie.

Eind juni 2013 akkoord verwacht over wetgevingsvoorstellen GLB

De onderhandelingen over het pakket wetgevingsvoorstellen, die sinds oktober 2011 aan de gang zijn, hebben vanwege het complexe karakter nog niet tot een akkoord geleid. Niet alleen de EC en de Landbouwraad moeten het eens zien te worden over de voorstellen, maar ook het Europees Parlement (EP), dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (2009) medebeslissingsbevoegdheid op het terrein van het GLB heeft, moet zich in het akkoord kunnen vinden. Verder hangt het akkoord ook af van het budget dat volgens het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2014-2020 voor het GLB beschikbaar komt. Daar hebben de EU-ministers van Financiën in februari 2013 overeenstemming over bereikt, maar het wordt pas definitief als het EP er zijn goedkeuring aan hecht. In maart 2013 hebben zowel het EP als de Raad een definitief standpunt over de wetgevingsvoorstellen ingenomen en sindsdien worden er trilogen gevoerd tussen de EC, de Raad en het EP. Gehoopt wordt dat zij in juni 2013 overeenstemming bereiken (Agra Europe, 2013a, b). Omdat de tijd tussen juni 2013 en januari 2014 te kort is voor de nationale betaalorganen om hun systemen op het nieuwe beleid af te stemmen, wordt 2015 een ‘overgangsjaar’ (Agra Europe, 2012a). Daarvoor moet voor de bedrijfstoeslagen in Pijler 1 een aparte EU-verordening worden opgesteld (Agra Europe, 2013b). In Pijler 2 kan worden volstaan met het doortrekken van de huidige Plattelandsontwikkelingsplannen naar 2014 via overgangsschema’s.

2.1.2 Vergroening van de bedrijfstoeslagen en interne convergentie

Bij de bespreking van de wetgevingsvoorstellen voor de inrichting van het GLB na 2013 heeft de discussie zich in de Raad en het EP vooral toegespitst op de vergroening van de bedrijfstoeslagen, het tempo waarmee het regionale model moet worden ingevoerd, en de convergentie van hectaretoeslagen tussen lidstaten. Op deze discussie gaan we hier nader in aan de hand van de voorstellen die de EC heeft gedaan en de definitieve standpunten die de Raad en het EP er over hebben in genomen.

EC heeft drie vergroeningsmaatregelen voorgesteld

De EC wil de toekenning van hectaretoeslagen afhankelijk maken van inspanningen die het milieu, de biodiversiteit en het klimaat ten goede komen. Volgens de wetgevingsvoorstellen moeten boeren hun areaal blijvend grasland handhaven, moeten ze minimaal drie gewassen verbouwen op hun akkerbouwareaal, waarbij elk gewas minstens 5% van het areaal beslaat, en moeten ze 7% van het akkerbouwareaal bestemmen als ‘ecologisch aandachtsgebied’ (EFA) (EC, 2011a). De EC heeft de definitie van de EFA’s vooralsnog opengehouden: behalve braakareaal, terrassen, landschapselementen zoals houtwallen, bufferzones en bebost landbouwareaal, kunnen er ook nog nader te bepalen andere gebieden onder vallen. De drie vergroeningseisen gelden alleen voor boeren met meer dan 3 ha. Verder zijn biologische boeren ervan vrijgesteld, omdat ze door hun productiewijze al bijdragen aan vergroening. Als compensatie voor deze inspanningsverplichting ontvangt elke boer in een land/regio dezelfde vergroeningspremie per ha. Lidstaten dienen 30% van hun nationale envelop voor directe toeslagen te besteden aan deze premie.

Raad wil menu van equivalente vergroeningsmaatregelen

Zowel de Raad als het EP willen meer flexibiliteit bij de invulling van de vergroeningsvoorwaarden. De Raad zoekt die flexibiliteit vooral in een menu van alternatieve vergroeningsmaatregelen, die ‘equivalent’ zijn aan de drie door de EC voorgestelde maatregelen (Agra Europe, 2012b). Dit houdt in dat de alternatieven minstens hetzelfde resultaat moeten opleveren als de EC-maatregelen (EZ, 2012a). De alternatieven kunnen bestaan uit landbouwmilieumaatregelen uit de Tweede Pijler of certificaten voor duurzame productie (Agra Europe, 2013c). Certificaten zouden dan moeten aantonen dat een landbouwbedrijf - net zoals een biologisch bedrijf - green by definition is. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan bedrijven met klimaatvriendelijke stalsystemen of bedrijven in Natura 2000-gebieden. Verder vindt de Raad dat bedrijven ook aan de vergroeningsvoorwaarden voldoen als zij eiwithoudende gewassen telen, die stikstof vastleggen in de bodem (Agra Europe, 2013f). Met zo’n menu aan vergroeningsmaatregelen kan beter op de specifieke omstandigheden in de verschillende lidstaten worden ingespeeld. Het EP heeft geen behoefte aan een uitbreiding van de drie door de EC voorgestelde vergroeningsmaatregelen (Agra Europe, 2013d). Of het menu ook bijdraagt aan de door velen gewenste vereenvoudiging van het GLB is twijfelachtig: het vergt inspanningen om aan te tonen dat een alternatief equivalent is aan de EC-maatregelen en het invoeren van een keuzemenu en het controleren van de naleving ervan is complexer dan bij een systeem van drie maatregelen.

Puntensysteem om equivalentie in te vullen

In de politieke onderhandelingen mag de term ‘equivalentie’ dan voldoen om tot besluitvorming te komen, in de praktijk zal het niet meevallen om te bepalen of een alternatieve maatregel eenzelfde effect heeft op het milieu, de biodiversiteit en het klimaat als de drie door de EC voorgestelde vergroeningsmaatregelen. Dat komt omdat het op voorhand niet bekend is wat dit effect precies is, en het bovendien van gebied tot gebied en van bedrijf tot bedrijf kan variëren. Wellicht dat een regionaal menu met een puntensysteem, waarbij elke maatregel een aantal punten oplevert, uitkomst kan bieden. In het VK wordt zo’n puntensysteem momenteel toegepast in het ‘Entry Level Stewardship (ELS)’, waarmee invulling wordt gegeven aan de landbouwmilieumaatregelen uit de Tweede Pijler. Het ELS wil boeren stimuleren om milieuvriendelijker productiemethoden toe te passen door hen te belonen voor het beschermen van de biodiversiteit, water- en bodemkwaliteit en cultuurhistorische waarden, het onderhouden van landschapselementen en het tegengaan van klimaatverandering (Natural England, 2013). Daartoe kunnen boeren uit een groot aantal maatregelen kiezen, die elk een aantal punten opleveren. Als een boer gemiddeld voor elke ha op zijn bedrijf 30 punten heeft verzameld, komt hij in aanmerking voor de vaste vergoeding van 30 Britse ponden per ha. Boeren brengen hun hele bedrijf onder het ELS, maar hoeven niet noodzakelijkerwijs op elke ha beheersmaatregelen te nemen. Zo levert het onderhoud van 1 km heg 420 punten op, waarmee 14 ha van het bedrijf kunnen worden afgedekt in het ELS. Equivalentie in een soortgelijk systeem als de ELS zou er als volgt uit kunnen zien: druk het effect van de drie vergroeningsmaatregelen op het milieu, de biodiversiteit en het klimaat uit in een aantal punten per ha landbouwareaal. Stel dan een menu samen met alternatieve maatregelen die ook punten opleveren en laat boeren vervolgens een pakket matregelen kiezen dat voor het hele bedrijf gemiddeld per ha net zoveel punten genereert als de drie vergroeningsmaatregelen per ha.

Vergroeningseisen leiden niet altijd tot milieuwinst

Bij een dergelijk puntensysteem zullen boeren de neiging hebben die maatregelen te kiezen die al onderdeel zijn van hun bedrijfsvoering of die tegen geen of geringe kosten te realiseren zijn. De op die manier gekozen maatregelen zijn nauw verwant aan de agrarische context en zullen doorgaans niet het milieunut maximaliseren (Hodge, 2009). Dit nadeel is overigens ook inherent aan de drie door de EC voorgestelde vergroeningsmaatregelen. Als akkerbouwbedrijven bijvoorbeeld door rotatie al werken met drie of meer gewassen, hoeven ze hun werkwijze niet aan te passen.

Raad en EP willen minder vergroenen dan EC

Zowel de Raad als het EP vinden dat het EC-voorstel om 7% van het akkerbouwareaal aan te merken als EFA te ver gaan (Agra Europe, 2013d en 2013f). De Raad wil dit percentage beperken tot 5%, terwijl het EP denkt aan een geleidelijke invoering, beginnend met 3% in 2014 en oplopend tot 5% in 2016. De Raad en het EP houden de mogelijkheid van een verdere ophoging tot 7% open, als uit een evaluatie van de EC in 2017/2018 mocht blijken dat dit gewenst is. Net als bij het menu van equivalente vergroeningsmaatregelen komt een EFA van 5% dicht in de buurt van de huidige praktijk op veel landbouwbedrijven en zullen de positieve effecten ervan voor de biodiversiteit en het milieu vrijwel nihil zijn (Agra Europe 2011). De Raad en het EP willen ook een afzwakking van de diversificatie-eis om minstens drie gewassen te verbouwen. Zij vinden dat voor bedrijven met 10-30 ha een minder stringente verplichting moet gelden van twee gewassen.

Geen dubbele betaling voor beheer in EFA en Tweede Pijler

De door de EC voorgestelde EFA’s betekenen de introductie van een vorm van agrarisch natuur- en landschapsbeheer in de Eerste Pijler. Tot nu toe verliep de financiering van dat beheer via de Tweede Pijler. Zowel in de Raad als in het EP is de relatie tussen het beheer in beide Pijlers aan de orde gekomen, waarbij het met name ging over de mogelijke dubbele betaling voor dezelfde dienst. Deze situatie kan zich voordoen als een boer deelneemt aan een beheersmaatregel in de Tweede Pijler, en die beheersmaatregel toepast op de EFA, die hij heeft aangewezen op zijn bedrijf om in aanmerking te komen voor de vergroeningspremie in de Eerste Pijler. Het dubbel betalen voor dezelfde dienst druist echter in tegen de financiële wetgeving van de EU (Agra Europe, 2013c). Het EP vindt dat in zo’n geval de vergroeningspremie van de beloning voor het beheer in de Tweede Pijler moet worden afgetrokken; de Raad toont zich hierover verdeeld.

Basispremie niet koppelen aan vergroeningspremie

De EC heeft voorgesteld om 30% van de nationale envelop voor directe toeslagen te reserveren voor vergroeningspremies. In het EC-voorstel verspelen boeren niet alleen hun vergroeningspremie als ze niet aan de vergroeningsvoorwaarden voldoen, maar ook hun recht op de basistoeslag. Zowel het EP als de Raad willen deze beide toeslagen loskoppelen van elkaar. De Raad wil boeren een boete opleggen van een kwart van de vergroeningspremie bij het niet nakomen van de vergroeningsvoorwaarden, terwijl het EP een boete niet nodig vindt (Agra Europe, 2013d en 2013f). Het loskoppelen van de vergroeningspremie van de basistoeslag betekent wel dat de prikkel voor boeren om mee te doen aan vergroening kleiner wordt. Als de inkomensderving van een EFA gemiddeld over alle hectares op het bedrijf groter is dan de misgelopen vergroeningspremie voor alle hectares, is de boer van dat bedrijf beter af als hij geen EFA aanlegt op zijn bedrijf. Omdat boeren maar een klein percentage van hun areaal als EFA hoeven aan te merken, zal deze situatie zich alleen voordoen bij een combinatie van lage hectaretoeslagen en hoge opbrengsten per hectare. Deze situatie zal voor de meeste Nederlandse boeren waarschijnlijk niet van toepassing zijn.

Meer mogelijkheden voor collectieve aanpak agrarisch natuurbeheer

In Nederland zijn in 2010 vier pilotprojecten van start gegaan, waarin groepen boeren gezamenlijk het agrarisch natuurbeheer in hun streek uitvoeren (LNV, 2010). Hoewel zo’n gezamenlijke gebiedsgerichte aanpak van het beheer niet nieuw is - zo’n 125 tot 150 agrarische natuurverenigingen in Nederland werken er mee (Prins en Smit, 2011) - ligt het nieuwe element in de pilots in het feit dat de groep boeren zelf de uitbetalingen voor het beheer doet en dit geen zaak meer is tussen de Dienst Regelingen (DR) en de individuele boer. De EC wil in de landbouwmilieu- en klimaatmaatregelen in de Tweede Pijler na 2013 ook groepen van boeren als eindbegunstigden opnemen. Daarmee zou de aanpak in de pilots een wettelijke basis krijgen. Verder vindt de Raad in zijn standpunt over de herziening van het GLB dat de helft van de EFA’s op gebiedsniveau door groepen van boeren kan worden ingevuld (Agra Europe, 2013f). Dit opent de mogelijkheid om grotere, aaneengesloten gebieden met EFA’s aan te leggen, die meer winst voor de biodiversiteit opleveren dan versnipperde EFA’s per bedrijf (Van Doorn et al., 2012). Omdat Nederland binnen de EU een voorloper is wat betreft de collectieve aanpak van agrarisch natuurbeheer, kunnen de Nederlandse ervaringen goed van pas komen bij groepen boeren in het buitenland, die met gezamenlijk beheer aan de slag willen gaan.

Raad en EP willen geleidelijke invoering van uniforme hectaretoeslagen

De EC wil de twee huidige toeslagstelsels – het historisch model en het regionaal model – vervangen door één basistoeslagstelsel, waarbij alle hectares landbouwareaal in een regio voor een uniforme toeslag in aanmerking komen. Landen, zoals Nederland, die nu nog met het historisch model werken, krijgen tot 2019 de tijd om hun toeslagen geleidelijk aan te passen. Wel moeten ze er in 2014 een begin mee maken en 40% van de uniforme toeslag uitbetalen. Vergeleken met het huidige totale bedrag aan bedrijfstoeslagen per bedrijf, zullen sommige bedrijven er onder het nieuwe stelsel op vooruitgaan en andere minder ontvangen. In Nederland bestaat de eerste groep vooral uit akkerbouwers, tuinbouwers en houders van overige graasdieren, en de tweede groep uit melkveehouders, kalverhouders en zetmeelaardappeltelers (Jongeneel et al., 2011). De Raad en het EP kunnen zich vinden in het EC-voorstel van een uniforme toeslag per ha, maar willen dit geleidelijk invoeren in de periode 2014-2020, waarbij in 2014 wordt gestart met 10% van de uniforme toeslag (Agra Europe, 2013f). Verder bepleiten ze beide in 2020 uitzonderingen op de uniforme toeslag toe te staan.

2.1.3 Financieel Meerjaren Kader en externe convergentie

In februari 2013 hebben de EU-regeringsleiders het Financieel Meerjaren Kader (FMK) 2014-2020 vastgesteld. In de jaren 2014-2020 kan de EU in totaal 960 miljard euro uitgeven, 3% minder dan in de periode 2007-2013 (tabel 2.1). Het is nog niet eerder in de geschiedenis van de EU voorgekomen dat het EU-budget voor de volgende meerjarige begrotingsperiode lager is dan dat in de vorige. Het EC-voorstel voor het FMK 2014-2020 ging dan ook uit van een stijging van 3% (Adinolfi et al., 2011). Dat de regeringsleiders dit voorstel niet hebben overgenomen moet worden gezien in het licht van de strenge budgettaire beperkingen waar Europa op dit moment mee te maken heeft. Van Rompuy, de voorzitter van de Raad van EU-regeringsleiders, wijst erop dat de EU-broekriem op een dusdanige manier is aangehaald dat er ondanks de korting op het hele budget toch meer geld is vrijgemaakt voor toekomstgerichte investeringen in onderwijs, onderzoek en innovatie (NRC, 2013). Zo neemt het budget voor de begrotingspost ‘concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid’ met twee derde toe. Aan de andere kant staan bezuinigingen bij het bevorderen van de economische, sociale en territoriale cohesie en landbouw, posten die met respectievelijk 12% en 14% dalen.

Welk tempo voor externe convergentie van hectaretoeslagen?

Of dit FMK 2014-2020 definitief wordt, hangt af van de instemming van het EP. Binnen het EP bestaat weerstand tegen de verlaging van het EU-budget en wordt behoefte

gevoeld aan een tussentijdse evaluatie van de EU-uitgaven in 2017 (Agra Europe, 2013e). Verwacht wordt dat de Raad en het EP eind juni een akkoord over het FMK bereiken (Agra Europe, 2013m). Pas dan zal duidelijk worden hoe het GLB-budget over de lidstaten wordt verdeeld (Agra Europe, 2013i). Daarbij zal ook rekening worden gehouden met de invulling van de zogenaamde externe convergentie. De EC heeft voorgesteld om de soms forse verschillen in de hoogte van de hectaretoeslagen in de Eerste Pijler tussen lidstaten te verkleinen. Daarbij zouden lidstaten die een relatief hoge toeslag ontvangen, zoals Nederland, België en Italië, een deel van hun Eerste Pijler-envelop moeten afstaan ten gunste van landen met een relatief lage toeslag, zoals de meeste nieuwe lidstaten. De EC wil deze verkleining van de kloof tussen de nationale hectaretoeslagen tot stand brengen in 2014-2017; het EP en de Raad denken aan een langere aanpassingsperiode van 2014-2020 (Agra Europe, 2013f en 2013g). Het EP wil daarnaast dat het convergentieschema er ook in voorziet dat in 2014 de hectaretoeslag minstens 55% van het EU-gemiddelde bedraagt. Dat percentage moet vervolgens oplopen tot 65 in 2018 en 75 in 2019. Dit EP-voorstel betekent een snellere verkleining van de verschillen tussen de hectaretoeslagen.

Lidstaten kunnen budget van de ene naar de andere Pijler overhevelen

De korting op het GLB-budget 2014-2020 en het convergentievoornemen betekenen dat Nederland in de periode 2014-2020 minder geld uit Brussel ontvangt voor de Eerste en Tweede Pijler. Volgens voorlopige berekeningen zal de envelop voor de toeslagen in de Eerste Pijler in 2020 zo’n 735 miljoen euro bedragen, tegen jaarlijks 830 miljoen euro nu (EZ, 2013a). Dat zou betekenen dat de hectaretoeslag in 2020 in Nederland op zo’n 390 euro uit zou komen (Venema et al., 2013). In de huidige situatie zou zo’n hectaretoeslag circa 425 euro bedragen. Dat is ruim boven het EU-27-gemiddelde van ongeveer 265 euro nu en 230 euro in 2020. De financiële middelen van de EU voor de Tweede Pijler voor Nederland liggen volgens ramingen tussen 2014 en 2020 in de orde van grootte van 86 miljoen euro per jaar (EZ, 2013a). Dat is zo’n 15% minder dan het bedrag aan EU-middelen voor 2013 (103 miljoen euro). Zowel de EC, de Raad als het EP willen de mogelijkheid openlaten dat lidstaten met de budgetten over de Pijlers schuiven. Naar alle waarschijnlijkheid zal straks maximaal 15% - een percentage dat door de EU-regeringsleiders is geopperd - van het budget van de ene Pijler naar de andere mogen worden overgeheveld (Agra Europe, 2013h). Mocht Nederland van deze mogelijkheid gebruik gaan maken, dan zal het - gelet op de nadruk van de Nederlandse regering op duurzame concurrentiekracht en innovatie in de landbouwsector (EZ, 2013f) - eerder gaan om een verschuiving van het budget van de Eerste naar de Tweede Pijler dan omgekeerd. Zo’n verschuiving zou wel een verdere verlaging van maximaal 15% van de hectaretoeslag in de Eerste Pijler inhouden.

2.1.4 Definitie actieve landbouwer

Regelmatig verschijnen er berichten in de media over vliegvelden, golfclubs, koninklijke families en jachtverenigingen die grote bedragen aan landbouwsubsidies ontvangen (Boerderij Vandaag, 2012). Dat riekt naar fraude, maar is het echter niet omdat deze ontvangers landbouwgrond bezitten die zij in goede agrarische conditie houden. Dan hebben zij volgens de huidige EU-wetgeving recht op een bedrijfstoeslag uit de Eerste Pijler. Wel kunnen er vraagtekens worden gezet of deze groepen tot de doelgroep van het GLB behoren. De EC heeft dan ook voorgesteld om de definitie van boer in het GLB na 2013 aan te scherpen. Voortaan wil ze personen, bedrijven en andere organisaties waarvan de bedrijfstoeslagen minder dan 5% van het niet-agrarische inkomen bedragen, uitsluiten van het recht op bedrijfstoeslagen. Of deze aanscherping afdoende is om de doelgroep van ontvangers te begrenzen tot boeren kan worden betwijfeld. Bovendien zouden multifunctionele boeren met veel inkomsten uit nevenactiviteiten dan ook buiten de boot kunnen vallen.

De Europese Rekenkamer heeft onlangs ook gepleit voor een duidelijker definitie, waarbij de doelgroep van bedrijfstoeslagen uit de Eerste Pijler expliciet wordt begrensd. Ze wil toeslagen alleen toekennen aan actieve boeren, die regelmatig en op aantoonbare wijze landbouwactiviteiten verrichten, en publieke organisaties die staatsdomeinen beheren zonder daadwerkelijk landbouwwerkzaamheden uit te voeren, uitsluiten als ontvanger (Europese Rekenkamer, 2012). De Raad en het EP voelen ook wel voor een expliciete begrenzing van de doelgroep van bedrijfstoeslagen, maar denken alleen aan het opstellen van een ‘negatieve lijst’ (Agra Europe, 2013f en 2013g). Daarop staan niet-agrarische landeigenaren, zoals vliegvelden en sportclubs, die zijn uitgesloten van het ontvangen van bedrijfstoeslagen.