GLB kan doeltreffender met gerichte aanpak per gebied

Met het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) ondersteunt de Europese Unie boeren en investeert zij in een stabiele en betaalbare voedselvoorziening, een redelijk boereninkomen, natuur en klimaat en een vitaal platteland. Vanaf 2028 gaat er een nieuwe periode in voor het GLB. Er is vanaf dan 20% minder geld beschikbaar voor het GLB vergeleken met de huidige periode. Toch is dat nog 294 miljard euro voor de hele EU voor de periode 2028-2034.

Minder geld, terwijl de uitdagingen in de landbouw niet minder zijn geworden - denk aan de uitdagingen rond waterkwaliteit, klimaatverandering en verlies van biodiversiteit, maar ook verstoringen in de internationale handel door toegenomen geopolitieke spanningen. WUR bracht daarom met behulp van expertpanels in kaart wat de belangrijkste opgaven in de landbouw zijn, en hoe Nederland het best gebruik kan maken van het GLB om die opgaven aan te pakken. Het is slim om daar goed over na te denken, want elke lidstaat, ook Nederland, heeft een behoorlijke vrijheid om te kiezen hoe het de middelen van het GLB in eigen land inzet, vertelt Allard Jellema, onderzoeker bij WUR. Het onderzoek naar de inzet van het GLB werd gedaan in opdracht van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN).

'Het GLB kan veel gerichter ingezet worden en daardoor meer bijdragen aan een toekomstbestendige landbouw', zegt Jellema. Op dit moment krijgen boeren de hoofdmoot van de GLB-subsidies in de vorm van algemene inkomenssteun: een vast bedrag per hectare landbouwgrond die boeren hebben. ‘Dat stimuleert boeren onvoldoende om te verduurzamen en draagt maar beperkt bij aan het structureel verbeteren van hun verdienvermogen. Bovendien komt een deel van de steun terecht bij boeren die daar financieel minder afhankelijk van zijn.’ Beiden dragen niet bij aan een florerende landbouw in de toekomst, waarin de landbouw duurzamer is en een gezond inkomen biedt aan boeren. 

Het is slimmer om eerst te kijken welke opgaven er in een bepaald gebied liggen, en daarna te kijken hoe die uitdagingen met beste met GLB-geld zijn aan te pakken, zegt Jellema. Dat kan door de subsidies te koppelen aan een bijdrage aan die doelen. Denk bijvoorbeeld aan biodiversiteitsherstel, betere waterkwaliteit of het tegengaan van klimaatverandering.

De opgaves verschillen sterk per gebied. Op zandgronden spelen bijvoorbeeld verdroging en uitspoeling van nutriënten, terwijl op kleigronden onder meer het waterbeheer een belangrijk aandachtspunt is. Met gerichte subsidies kunnen boeren worden gestimuleerd om maatregelen te nemen die bijdragen aan de specifieke doelen voor hun gebied. 'Afhankelijk van de noden in een gebied, moet je verschillende instrumenten inzetten', zegt Jellema. 

Het nieuwe GLB biedt een scala aan instrumenten. 'Het is de kunst om die modulair in te zetten, als bouwblokjes die samen passend beleid opleveren. Geen one size fits all, maar toegespitst op de situatie.' Beleidsmakers moeten daarbij scherpere keuzes maken dan tot nog toe, zegt Jellema. 'Versnipper het budget niet over te veel doelen, concentreer het op een aantal duidelijke prioriteiten per gebied.'

Meer focus en gerichtere steun zorgen ervoor dat subsidies beter aansluiten bij de doelen die de overheid voor een gebied stelt. Het systeem hoeft echter niet in een keer te veranderen. Een geleidelijke overgang geeft boeren de kans zich aan te passen aan de nieuwe situatie. Voor de meeste boeren speelt het GLB maar een kleine rol in het inkomen. In 2024 bestond de gemiddelde bedrijfsopbrengst voor 2,4% uit subsidies. Maar er zijn uitschieters voor een klein aantal bedrijven, voor wie soms de helft van het inkomen uit subsidies bestaat.

Het is van belang dat de overheid met de inzet van het GLB op langere termijn zekerheid biedt aan boeren, door instrumenten langjarig beschikbaar te stellen, voorwaarden zo veel mogelijk stabiel te houden en tijdig en duidelijk te communiceren over de beschikbaarheid van subsidies, zegt Jellema. 

Maar om de Nederlandse landbouw toekomstbestendig te maken, is er meer nodig dan het GLB alleen. Inzet van het GLB moet daarom onderdeel zijn van een bredere aanpak waarin beleid over landbouw, voeding, natuur, klimaat, waterbeheer, ruimtelijke ordening en economie beter op elkaar aansluiten. Jellema: 'Als de overheid een duidelijker visie heeft op waar het met de landbouw naar toe moet, kan het GLB gerichter ingezet worden om die doelen te behalen.'

Het moet per regio duidelijker worden welk type landbouw en welke sector de ruimte krijgt, en welke er moeten krimpen. Nederland heeft lange termijndoelen op bijvoorbeeld waterbeheer, de eiwittransitie of het areaal biologische landbouw, maar die zouden beter op elkaar afgestemd kunnen worden in een integrale visie. 'Zo'n visie zou de inzet van het GLB veel doeltreffender maken.'

Die integrale visie en samenhang van beleid is ook van belang omdat verduurzaming niet alleen de verantwoordelijkheid is van boeren. Ook verwerkers, supermarkten en consumenten moeten bijdragen aan een eerlijker verdeling van kosten en opbrengsten. Jellema: 'De overheid kan daar meer sturend in zijn met beleid dat duurzamere producten stimuleert.'

De visie van de Europese commissie verschuift intussen van een focus op duurzaamheid naar een focus op voedselzekerheid, zegt Jellema. Dat komt ook door geopolitieke spanningen: de inval van Rusland in Oekraïne, oorlogen in het Midden Oosten en de handelstarieven van Trump hebben allemaal invloed op de internationale handel in kunstmest, grondstoffen en landbouwproducten, wat de landbouw en daarmee de voedselzekerheid onder druk zet. Ten tijde van de Green Deal lag de nadruk in het landbouwbeleid van de EU op duurzaamheid, nu gaat het ook weer om produceren van voldoende voedsel.

En dat is deels terecht, zegt ook Jellema. Ook de Nederlandse landbouw is sterk afhankelijk van bijvoorbeeld geïmporteerd veevoer, kunstmest en energie. WUR beveelt daarom aan om in het toekomstige landbouwbeleid meer aandacht te besteden aan een weerbaar voedselsysteem dat leert omgaan met deze afhankelijkheid. 

'Tegelijkertijd zeggen wij dat voedselzekerheid en duurzaamheid elkaar niet moeten uitsluiten. Je hebt ze beiden nodig om tot een weerbaarder systeem te komen.' Verlies van biodiversiteit en extreme weersomstandigheden als gevolg van klimaatverandering - denk aan de droogte van afgelopen zomer - zullen steeds meer een risico vormen voor de landbouw en de voedselzekerheid.

Jellema: 'Doen we te weinig om klimaatverandering en het verlies van biodiversiteit tegen te gaan, dan schieten we onszelf in de voet. Dan komt de voedselzekerheid in het geding. Duurzaamheidsvraagstukken zullen alleen maar relevanter worden.' De conclusie, zegt Jellema: 'Om bij te dragen aan een toekomstbestendige landbouw, moeten de inzet van het GLB sterker gekoppeld worden aan een bijdrage aan een duurzame landbouw.'