Regie in een dynamisch ecosysteem – naar Productschappen 2.0?

Duurzaamheid in de agrofoodsector is een publiek goed en vraagt om stevige coördinatie en effectieve governance. Niet toevallig staat de discussie over ‘Productschappen 2.0’ weer op de agenda. Waar de vroegere Productschappen zorgden voor collectieve uitvoering van regels, heffingen en campagnes, pleit het CDA nu expliciet voor een hernieuwde variant. Ook beleidsadviezen van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLi) en de Sociaal Economische Raad (SER) wijzen op het ontbreken van sectorbrede coördinatiemechanismen en de noodzaak van instituties die data, standaarden en publieke waarden kunnen borgen. Dat deze discussie terugkeert, is geen toeval: de huidige verduurzamingsopgaven vertonen sterke parallellen met de problemen waarvoor de Productschappen ooit zijn opgericht, zij het in een fundamenteel veranderd, dynamisch ecosysteem van onderling afhankelijke actoren.

Waarom het ecosysteem-denken noodzakelijk is

De Nederlandse agrofoodsector wordt vaak beschreven in ketentermen: van boer tot bord. Maar deze lineaire metafoor voldoet al lang niet meer. In werkelijkheid functioneert het voedselsysteem als een ecosysteem: een samenhangend netwerk waarin beslissingen van één actor direct doorwerken in andere delen van het systeem. Wanneer bijvoorbeeld een retailer hogere duurzaamheids- of welzijnsstandaarden invoert, heeft dat gevolgen voor productie, volumes, prijzen, marktpositionering en importstromen. Geen enkele actor opereert autonoom; interventies op één plek hebben effecten elders. Oplossingen kunnen daarom niet per schakel worden ontworpen, maar vereisen een systeemperspectief – een ecosysteembenadering.

Waar de regie stokt in het ecosysteem

Ons rapport Beleidsopties richting duurzaamheidsafspraken in de keten (2025) laat zien dat achter de fragmentatie van duurzaamheidsinitiatieven een dieperliggend coördinatie- en governanceprobleem schuilgaat. Effectieve verduurzaming vraagt om gedeelde spelregels, transparante besluitvorming en een vorm van publieke regie die past bij deze complexiteit.

Figuur 3.1 uit het rapport (zie hieronder) laat zien hoe informele en formele instituties met daarin verschillende machtsbronnen samen het handelingsvermogen van actoren bepalen. Deze ecosysteembenadering maakt zichtbaar waarom verduurzaming structureel vastloopt. 

Dat is geen individuele mismatch, maar het gevolg van gebrekkige coördinatie en ongelijke ‘macht om te programmeren’: standaarden en discours worden vooral bepaald door retailers, grote verwerkers en ngo’s, terwijl boeren beperkte invloed hebben. Zonder gedeelde governance-infrastructuur blijft verduurzaming afhankelijk van vrijwilligheid en losse initiatieven. Daarbij ontbreekt een gemeenschappelijke informatieruggengraat: uiteenlopende KPIs, meetmethoden, audits en datastandaarden bemoeilijken vergelijking, monitoring en opschaling. Standaardisatie van data en metingen is daarmee geen technische bijzaak, maar een institutionele voorwaarde voor effectieve ecosysteemregie. 

¹ Coördinatie verwijst naar de praktische afstemming van activiteiten tussen actoren, zodat hun handelen op elkaar aansluit. Governance gaat een niveau dieper en betreft de structuren, spelregels en machtsverhoudingen waarbinnen die samenwerking plaatsvindt. Kortom: coördinatie gaat over hoe actoren samenwerken; governance over hoe de samenwerking wordt vormgegeven en gestuurd.

Regie als governance-infrastructuur

Effectieve regie in een ecosysteem betekent geen hiërarchische aansturing, maar georganiseerde wederkerigheid: duidelijke spelregels die interacties ordelijk, voorspelbaar en duurzaam maken. Regie gaat daarbij over richting geven via duidelijke visie en stabiele doelen, het scheppen van gedeelde condities zoals data- en standaardinfrastructuren, het mogelijk maken van vernieuwing, het begrenzen van schadelijke of lock-in veroorzakende praktijken, en het organiseren van leren en bijsturen. 

Regie in een ecosysteem draait dus niet om het vergroten van de macht van één partij, maar om het creëren van een governance-infrastructuur met institutionele stabiliteit.

Ecosysteemregie vraagt om gedeelde taal en meetmethoden

Voor de regie in een ecosysteem is informatie cruciaal. Maar in verschillende agrofoodketens bestaat een sterk gefragmenteerd landschap van meetmethoden, auditstandaarden, dataformaten, KPI-sets en certificeringen. Het ontbreken van gedeelde taal, meetmethoden en standaarden heeft verstrekkende gevolgen. Duurzaamheidsinitiatieven zijn vaak niet goed vergelijkbaar, waardoor het moeilijk wordt om prestaties over ketens of sectoren heen te beoordelen. Retailers kunnen duurzame claims daardoor niet consistent onderbouwen, wat de geloofwaardigheid richting consumenten en toezichthouders onder druk zet. Tegelijk worden boeren geconfronteerd met een opeenstapeling van audits, rapportages en dataverzoeken vanuit verschillende schema’s en afnemers, wat leidt tot hoge administratieve lasten en afnemend draagvlak voor verduurzaming. Ook op publiek niveau heeft deze fragmentatie gevolgen: zonder uniforme data en indicatoren wordt structurele monitoring en evaluatie van beleid vrijwel onmogelijk. Daarmee ontbreekt het zicht op voortgang, effectiviteit en bijsturing, terwijl juist die informatie essentieel is voor een lerende en robuuste governance van verduurzaming.

Het ontbreken van een gedeelde taal belemmert het vermogen van een ecosysteem om zich collectief te richten op gezamenlijke doelen. Daarom is standaardisatie van data en meetmethoden niet technocratisch, maar een fundamenteel politieke en institutionele opgave.

Fragmentatie is een symptoom van ontbrekende regie

Uit het rapport blijkt ook dat de versnippering van duurzaamheidsafspraken geen op zichzelf staand probleem is, maar een symptoom van ontbrekende regie. Zonder gedeelde doelen, institutionele infrastructuur en een neutrale plek voor data, normen en toezicht valt ketenverduurzaming terug op vrijwilligheid. Dat leidt tot klassieke collectieve-actieproblemen: voorlopers maken kosten, terwijl anderen kunnen meeliften zonder bij te dragen. Het free rider-probleem ondermijnt daarmee opschaling en continuïteit. Tegelijkertijd vergroot het ontbreken van gezamenlijke spelregels het risico op een ‘tragedy of the commons’: individueel rationeel gedrag, zoals doorgaan zonder verduurzaming, leidt tot collectieve milieuschade, omdat actoren vrezen zichzelf uit de markt te prijzen wanneer zij als eerste bewegen. Daarom is afdwingbare governance noodzakelijk. Met andere woorden: de governance-infrastructuur moet niet alleen coördineren, maar ook disciplineren.

Publieke regie zonder top-down sturing

Het rapport benadrukt dat publieke regie nodig is, niet als top-down sturing maar als het vaststellen van doelen, stabiele spelregels, samenwerkingsinfrastructuur en het borgen van publieke waarden. Juist in een ecosysteem met onderlinge afhankelijkheden en ongelijke machtsverhoudingen is deze vorm van regie noodzakelijk om lock-ins te doorbreken en collectieve verduurzaming mogelijk te maken. 
Hoewel het rapport het begrip ecosysteem beperkt gebruikt, beschrijft het precies de dynamiek waarin free-ridergedrag en commons-problemen zonder governance structureel terugkeren. Een ecosysteembenadering maakt zichtbaar dat deze problemen voortkomen uit structurele interacties tussen actoren en verlegt de focus van individuele oplossingen naar collectieve spelregels en governance. 

Historische functies die opnieuw nodig blijken

De hernieuwde discussie over een ‘Productschappen 2.0’ komt voort uit het besef dat met de afschaffing van de Productschappen in 2015 essentiële sectorbrede functies zijn weggevallen. Deze organisaties vervulden klassieke vormen van collectieve-actie-governance, zoals standaardisering, marktordening, dataverzameling, kwaliteitsborging en gezamenlijke financiering. Juist deze functies blijken in de huidige context opnieuw nodig. 

Wel in een nieuwe context

Zoals in de figuur hieronder zichtbaar, is de institutionele context sterk veranderd. Waar beleid lange tijd steunde op regulering en de Productschappen, wordt de huidige situatie gekenmerkt door versnipperde samenwerking en een zoektocht naar nieuwe vormen van regie. Het rapport laat zien dat het ontbreken van een publiek-legitiem coördinatieorgaan heeft geleid tot een governance-lacune, met uiteenlopende standaarden, gefragmenteerde initiatieven en een sterke afhankelijkheid van vrijwillige, private samenwerking. In complexe duurzaamheidsvraagstukken schiet die combinatie tekort en blijft opschaling uit. Tegen deze achtergrond keert het idee van Productschappen 2.0 terug: niet uit nostalgie, maar vanuit de behoefte aan een modern coördinatieorgaan dat ketenbrede data en standaarden harmoniseert, publieke waarden borgt en samenwerking tussen onderling afhankelijke actoren faciliteert. In ecosysteemtermen gaat het om een keystone organisation die stabiliteit en collectieve actie mogelijk maakt.

De ontwikkelingen in de landbouwsector tonen aan dat de opgaven van vandaag niet binnen lineaire ketensamenwerking kunnen worden opgelost. De agrofoodsector functioneert als een complex ecosysteem waar kosten, baten, macht en informatie ongelijk verdeeld zijn.

gedeelde standaarden, neutrale data-infrastructuur, legitimiteit, juridische zekerheid en gezamenlijke investeringscapaciteit om verduurzaming op te schalen.

Het idee van een Productschappen 2.0 komt daarom niet voort uit nostalgie, maar uit systeemnoodzaak. Of zo’n structuur daadwerkelijk de oplossing is, hangt af van de mate waarin zij transparant, open, toekomstbestendig, en ecosysteemgericht kan opereren. Het is nu zaak om te verkennen welke institutionele vormen en voorwaarden deze systeemopgave het beste kan dragen.

Van Wassenaer, L., et al. (2025). Beleidsopties richting duurzaamheidsafspraken in de keten: opzoek naar een evenwichtige rolverdeling. Wageningen Social & Economic Research, Rapport 2025-006.