Nieuw stikstofbeleid, met emissiebudgetten voor ammoniak en methaan, krijgt vorm

In het kort:

• Boeren krijgen emissiebudgetten voor ammoniak, broeikasgassen, fijnstof en geur waar ze binnen moeten blijven.
• Met sensoren houden ze bij of de emissies boven of onder de grenswaarde van het budget liggen.
• Met deze monitoring kunnen boeren sturen op het bereiken van de doelen door verlaging van emissies.
• Bij de vergunningverlening moeten boeren aantonen dat ze binnen het emissiebudget blijven. De overheid controleert dit aan de hand van de aangeleverde meetgegevens.

Voor dit beleid zijn meetsystemen nodig. Die geven boeren inzicht in de hoeveelheid stoffen die ze uitstoten, zodat ze zelf kunnen sturen op hun naleving en op verlaging van hun emissies. Tegelijk krijgen controlerende instanties daarmee inzicht in de naleving van de afspraken.

Om de ontwikkeling van meetapparatuur in goede banen te leiden, presenteerde Albert Winkel (onderzoeker bij WUR en landelijk coördinator emissiemonitoring voor het ministerie van LNV) een nieuw meetprotocol waaraan de ontwikkelaars van meetsystemen zich moeten houden.

Demissionair LNV-minister Van der Wal, die het rapport van Winkel en collega’s in ontvangst nam, noemde het protocol een cruciale stap in het verduurzamen van de veehouderij. Volgens de minister is er overeenstemming over doelsturing, zodat boeren emissiebudgetten krijgen en zelf kunnen bepalen hoe ze de emissies op hun bedrijf kunnen terugdringen.

Meetprotocol

Het ontwikkelde meetprotocol legt uit hoe de emissies in de stal moeten worden gemeten en aan welke eisen sensormeetsystemen moeten voldoen. Daarbij gaat het om alle luchtemissies, dus zowel ammoniak, methaan, fijnstof, geur en endotoxinen. Voor ammoniak gelden nu emissiefactoren volgens de Omgevingsregeling (tot 31 december 2023: de Regeling ammoniak en veehouderij, Rav), waarbij rekenmodellen de verwachte emissie afzetten tegen de toegestane emissie. Deze systematiek kan in het nieuwe beleid worden vervangen door een emissiebudget, oftewel een emissiegrenswaarde. In deze systematiek krijgt de veehouder een vergunning als hij aannemelijk maakt, en later met zijn metingen aantoont, dat hij binnen het emissiebudget blijft. Daarvoor zijn – liefst continue – metingen nodig op de boerderij, die een deugdelijk beeld geven van de werkelijke emissie, zodat de methodiek en vergunning standhouden bij de rechter.

Sensoren

Winkel meldde dat de ontwikkeling van meetsystemen varieert. Er zijn inmiddels sensoren voor continue meting van ammoniak en methaan. Voor fijnstof zijn goede sensoren in ontwikkeling, maar voor geur is dat nog niet het geval. De sensoren die er zijn, werken momenteel alleen goed in dichte stallen.

Belangrijk bij sensormetingen is dat je niet alleen de concentratie van ammoniak en methaan in de stal wilt weten, maar vooral ook de emissie uit de stal via de ventilatieopeningen. In dichte stallen – voornamelijk varkens-, pluimvee- en vleeskalverstallen – is goed vast te stellen waar je de sensoren moet hangen om een goed beeld van de emissie te krijgen. Bij pluimveestallen met uitloop zorgen geopende uitloopschuiven voor meetproblemen en voor de natuurlijk geventileerde melkveestallen is er nog geen gevalideerde en praktijkrijpe methode om de emissies te bepalen. Op proefbedrijf De Marke van WUR, een open melkveestal, worden nu tests gedaan met sensoren voor ammoniak en methaan om tot goede metingen te komen voor dit type open stallen.

Cruciaal in deze ontwikkeling is dat de emissiemetingen niet te manipuleren zijn. Dat is ook belangrijk voor rechtszaken, bijvoorbeeld als milieugroeperingen de doelvoorschriftvergunning aanvechten. Daarom staat minutieus uitgelegd in het protocol waar en hoe vaak de ammoniak en methaan in de stal moet worden gemeten, welke waarnemingen wel of juist niet mogen worden meegenomen in de dataverzameling en hoe de proefopzet voor het testen van sensormeetsystemen in elkaar moet zitten.

Juridische patstelling

Dit perspectief laat onverlet dat het stikstofbeleid op dit moment in een impasse zit. Zolang er geen stikstofnormen per bedrijf zijn, investeren boeren niet in duurzame maatregelen en worden de natuurdoelen niet gehaald. Jurist Harm Borgers, werkzaam bij adviesbureau KokxDeVoogd en aangesteld als landelijk coördinator juridische aspecten voor het ministerie van LNV, heeft wel een idee hoe deze impasse kan worden doorbroken.

De voorschriften van de overheid zijn nu thematisch georganiseerd, doceert Borgers. We hebben natuurbeleid, milieubeleid, waterbeleid, landbouwbeleid, etc. Elk thema heeft een eigen beleidskader, regels en toetsingskader; elk thema zit in een ‘laatje’ in de woorden van de jurist. Als een burger of boer een vergunning aanvraagt, gaat er bij gemeente of provincie een laatje open waarin beschreven is hoe de beoordeling per thema verloopt. Echter, bij de natuurbeoordeling gebruikt de overheid informatie uit het laatje ‘milieu’, oftewel de emissiefactoren volgens de Rav. De Raad van State oordeelde in 2022 dat die emissiefactoren niet betrouwbaar genoeg waren voor de natuurtoetsing, omdat het voorzorgsbeginsel meer zekerheid vereist (‘bij twijfel niet doen’). Toen ging het laatje ‘milieu’ dus dicht voor de natuurbeoordeling.

Met doelvoorschriften kunnen we dat laatje weer openzetten, zegt Borgers, omdat we dan met emissiegrenswaarden en betrouwbare meettechnieken kunnen vaststellen wat de milieugrenzen zijn voor een boer en diens stalsysteem. Dat is dan het uitgangspunt voor de beoordeling op de natuurgevolgen.

Stevige onderbouwing

Deze nieuwe aanpak vraagt het nodige van de boer. Bij de vergunningaanvraag moet hij – kijkend naar de milieuopgave – aantonen dat hij nooit boven het emissieplafond uitkomt – het is immers een grenswaarde. Hij kan daarbij investeren in een innovatief stalsysteem en milieuvriendelijk management (minder voer aankopen, mest scheiden of mestverwerking), maar die maatregelen moet aantoonbaar leiden tot emissies onder de grenswaarde. ‘De onderbouwing van de vergunning moet stevig zijn’, zegt Borgers.

Als hij voor deze test slaagt, moet hij bovendien met een meetsysteem aantonen dat hij zich aan de toegestane normen houdt. Dat vereist dataregistratie en het delen van informatie met controlerende instanties. Tijdens het symposium was er discussie met de zaal over hoe die controle in zijn werk kan gaan. De emissiedata zijn van de boer en je kunt niet van de boer verwachten dat hij zelf een overtreding rapporteert aan de overheid; dat moet de overheid zelf constateren. Mede daarom moeten meetapparatuur en dataregistratie ‘hufterproof’ zijn, zegt Borgers, zodat de informatie correct en controleerbaar is voor de toezichthouder. Hoe de boer de data deelt, met wie en onder welke voorwaarden, kan deel uitmaken van de vergunningverlening.

Integrale omgevingsvergunning

Borgers denkt dat het doelvoorschrift voor een stal onderdeel kan zijn van een integrale omgevingsvergunning, waarbij alle milieuvervuilende activiteiten van de veehouder in samenhang worden beoordeeld. Dat geldt dan voor ammoniak, maar ook voor broeikasgassen, fijnstof en geur. Het voordeel daarvan is dat boeren een emissiebudget kunnen krijgen voor het geheel van de activiteiten en daarna langere tijd – zeg vijf á tien jaar - vooruit kunnen en enige flexibiliteit hebben binnen het budget. Dat moet perspectief geven.