Waarom voedseltransities vastlopen – en hoe we ze weer in beweging krijgen

Het klinkt zo overzichtelijk: we willen gezond voedsel, geproduceerd binnen de grenzen van de planeet, eerlijk en betaalbaar voor iedereen. Verschillende doelen, één bord. In de praktijk blijkt het eerder een bord spaghetti: zodra je aan één draad trekt, schuiven er drie mee. Geen enkel voedselsysteem ter wereld behaalt al die doelen tegelijk, en misschien is het ook wel een utopie om te denken dat dit überhaupt mogelijk is. Voedselsystemen zijn historische constructies, waarin belangen, instituties, overtuigingen en macht een rol spelen. Een systeem dat de mens heeft gecreëerd, maar dat zichzelf nu klemzet.

“Dertig jaar geleden was de opdracht simpel: produceer zoveel mogelijk voedsel,” zegt Bart de Steenhuijsen Piters, senior onderzoeker Food Systems en Food & Nutrition Security bij Wageningen Social and Economic Research. “Nu verwachten we veel meer. En overal zie je: die verwachtingen worden niet gehaald.”

Maar als we het anders willen, waarom lukt het dan niet om het te veranderen? Dat is precies de vraag die De Steenhuijsen Piters al jaren bezighoudt. Hij gebruikt daarbij de term lock-in. In zijn woorden is dat een zelfversterkend mechanisme dat de status quo stabiel houdt, zelfs als iedereen weet dat het anders moet.

Sommige lock-ins zijn economisch: bedrijven en boeren zitten vast aan investeringen, leningen en verdienmodellen die draaien op de status quo. Andere zijn institutioneel: regels en beleid maken bepaalde keuzes logisch en andere bijna onmogelijk. Daarnaast zijn er lock-ins die te maken hebben met mindset en gedrag: hardnekkige routines en aannames die blijven hangen, zelfs als de kennis verandert. De Steenhuijsen Piters noemt als voorbeeld hoe het idee van “melk, de witte motor” zich in Nederland diep heeft genesteld. “Daardoor zijn we met z’n allen heel veel melk gaan consumeren,” zegt hij, terwijl voedingsadviezen inmiddels anders luiden. Tot slot zijn er overtuigingen: waarden en identiteiten die bepalen wat mensen als “goed” of “normaal” beschouwen.

Volgens De Steenhuijsen Piters is het belangrijk om te begrijpen wat het achterliggende mechanisme is, zodat je beter begrijpt waar de weerstand vandaan komt en die serieus kunt nemen, zonder er meteen een moreel oordeel over te vellen. “We noemen weerstand vaak onwil,” zegt hij. “Maar meestal is dat niet het geval. Het gaat vaak om niet kúnnen of niet weten hoe.”

Samen met collega’s uit Denemarken en Frankrijk sprak De Steenhuijsen Piters met dertig topexperts over de vraag waarom de Europese voedseltransformatie zo langzaam gaat. De kern: we hebben geen gebrek aan ideeën, maar aan beweging. We blijven hangen in pilots, programma’s en voornemens, terwijl de grote koers nauwelijks verschuift. Op basis van dit onderzoek formuleerden hij en zijn collega’s richtlijnen, die ze deelden met het Europees Parlement als handreiking voor beleidskeuzes die lock-ins niet versterken maar doorbreken.

Een deel van die traagheid komt doordat we het probleem verkeerd framen. We kijken graag naar voorlopers: de koplopers, innovatieve boeren, startups, de ‘future-proof’ ketens. Dat is comfortabel. Daar zit energie. Daar kun je mooie verhalen mee maken. Maar in lock-in-termen is dat juist de grootste valkuil.

“Als je verandering wilt,” zegt De Steenhuijsen Piters, “kijk dan eerst naar wie je daarmee benadeelt. Niet omdat je verandering moet afzwakken tot niemand pijn voelt — dat is onmogelijk — maar omdat je anders gegarandeerd tegenwerking krijgt. Mensen houden er niet van om iets te verliezen. En die tegenmacht is vaak beter gefinancierd, beter ingevoerd en beter geoefend dan de idealisten.”
Dat geldt niet alleen voor bedrijven. Ook consumenten kunnen ‘vast’ zitten. Neem eetgewoontes. Als mensen vleesvervangers laten liggen, wordt dat snel als ‘tegen’ gelezen. Maar gedrag is vaak context. “Zet vegetarische opties bovenaan de menukaart,” zegt De Steenhuijsen Piters, “en de keuze neemt sterk toe. Verandering is mogelijk, mits je begrijpt wat iemand motiveert.”

Daarbij speelt ongelijkheid in de samenleving een belangrijke rol. “Als duurzame doelen bijvoorbeeld vooral door de goedverdienende middenklasse worden geformuleerd, creëer je weerstand bij mensen die deze verandering niet kunnen maken, omdat ze het bijvoorbeeld niet kunnen betalen.”

Die logica beperkt zich volgens De Steenhuijsen Piters niet tot Europa. Hij wil het lock-in-denken ook toetsen in andere contexten, bijvoorbeeld rond pesticidegebruik in Afrika. “Dat is buitengewoon zorgelijk,” zegt hij, met groenten die in veel gevallen ‘besmet’ zijn met te veel pesticiden. In maart reist hij naar Tanzania om met lokale stakeholders te bespreken hoe je de meest schadelijke middelen uit de markt krijgt. “We zullen eerst in kaart brengen wie er baat heeft bij het blijven gebruiken van die middelen en wie niet — en wat de beweegredenen zijn.”

Lock-ins zijn hardnekkig, maar niet permanent. Soms lukt het om een systeem los te wrikken. Een mooi Europees voorbeeld vindt De Steenhuijsen Piters in Denemarken: daar lukte het om een groot deel van het landbouwareaal uit productie te nemen en terug te geven aan natuur.

Wat deden de Denen anders? Ten eerste: ze kregen alle belanghebbenden vroeg aan tafel. Ten tweede: ze konden langere beleidshorizonnen hanteren dan de Nederlandse vierjarige cyclus. En als laatste, maar misschien wel het belangrijkst: ze namen mogelijke weerstand serieus. “Voordat de weerstand toenam en politieke dimensies kreeg,” zegt De Steenhuijsen Piters, “hadden zij al oplossingen en incentives klaarstaan. Dat is een les: als je weerstand verwacht, geef daar in een vroeg stadium aandacht aan. Voordat het vastloopt.”

In Nederland doen we het vaak omgekeerd. We starten met doelen en deadlines en ontdekken pas later wie er verlies lijdt. Dan is het gesprek al gepolariseerd, de standpunten zijn ingegraven en iedere stap wordt juridisch. “Dan ben je gewoon te laat,” stelt De Steenhuijsen Piters.

Een extra complicatie voor Nederland: het voedselsysteem is enorm internationaal. Volgens De Steenhuijsen Piters verschilt Nederland daarin van Denemarken. Grote spelers in Denemarken zijn vaker nog nationaal geworteld; Nederland produceert voor een internationale markt, en daarbij spelen veel multinationals een dominante rol — en die “komen meestal niet aan tafel”.

Dat maakt nationale akkoorden kwetsbaar. Zelfs als er maatschappelijk draagvlak is, kunnen economische lock-ins en lobbystructuren de ruimte voor beleid beperken. Ondertussen ontstaan vanuit de samenleving talloze kleine initiatieven. Zo hebben een aantal gemeenten lelieteelt nabij woningen verboden, onder druk van bewoners die zich zorgen maakten over het pesticidegebruik. “Dit soort bottom-up-initiatieven zijn typisch Nederlands,” zegt De Steenhuijsen Piters. “Maar landelijk opschalen is lastig als regels, markten en macht het bestaande model blijven bevoordelen.”

Een voorbeeld van overheidsingrijpen dat in Nederland op weerstand stuit, is het mestbeleid dat de voedselproductie binnen de afgesproken milieugrenzen moet houden. Anne-Charlotte Hoes, senior onderzoeker Responsible Transitions in agri-food & circular bioeconomy, onderzocht hoe melkveehouders het mestbeleid ervaren, om zo die weerstand beter te begrijpen.

Het kernprobleem is oud: Nederland heeft al tientallen jaren een mestoverschot. “De veestapel is in het verleden enorm gegroeid,” zegt Hoes. “Banken en ketens speelden daarin mee: boeren kregen het signaal dat meer dieren nodig waren om rendabel te blijven. Opschaling was economisch de logische keuze.”

Europa en Nederland stelden grenzen aan de totale mestproductie en nitraatuitspoeling. Dat leidt tot beleid dat, vanuit milieudoelen, rationeel is, maar ook zorgt voor wrijving. “Voor de individuele melkveehouder kan het voelen als een rekening uit het verleden die ineens op zijn of haar bord belandt,” zegt Hoes. Ze benadrukt dat niet iedereen hier hetzelfde over denkt, want er bestaan ook regelingen die met belastinggeld worden betaald om de opgave samen te dragen. Maar deze blijken onvoldoende om het gevoel van oneerlijkheid weg te nemen en dat gevoel voedt de weerstand.

Een verklaring is volgens Hoes dat rechtmatigheid wordt verward met rechtvaardigheid. Beleidsmakers focussen bijvoorbeeld op economische compensatie, terwijl boeren ook cultureel en sociaal verlies ervaren. Stoppen betekent vaak niet alleen het einde van een bedrijf, maar ook van een levenswijze en een (t)huis, en soms zelfs het verlies van een gemeenschap.

Daar komt bij dat beleid in deze tijd grilliger is. Regelingen worden aangekondigd en weer ingetrokken; perspectieven verschuiven met elk kabinet. “Dat maakt investeren in verandering bijna onmogelijk,” zegt Hoes. “Je kunt geen grote omslag vragen van veehouders zonder langdurige kaders.”

Zowel Hoes als De Steenhuijsen Piters waarschuwen voor het onterecht framen van weerstand als onwil. Hoes zegt het scherp: ja, er zijn excessen en er zijn dingen gebeurd die echt niet door de beugel kunnen, maar wie alleen naar de extremen kijkt, mist de grote stille meerderheid. Juist omdat het gepolariseerd is, moet je blijven kijken naar de zorgen van die groep.

Weerstand is dan geen sabotage, maar een signaal waar het systeem knelt. “Soms is er daadwerkelijk sprake van niet willen,” zegt De Steenhuijsen Piters. En als een vrijwillige transitie niet mogelijk lijkt, is er tegenmacht nodig. “Maar vaak is er ook sprake van niet kunnen. En dan moeten we eerst begrijpen waar dat dan in zit.”

Zijn duurzame voedselsystemen dan haalbaar? Beide onderzoekers zijn voorzichtig optimistisch. Niet omdat het makkelijk wordt, maar omdat stagnatie uiteindelijk ook geen optie meer is. Eén ding is zeker: lock-ins zijn door mensen gecreëerd. En wat mensen maken, kunnen mensen ook weer losmaken — mits we bereid zijn de weerstand serieus te nemen en aanvaarden dat het altijd ergens pijn zal doen.